社會治理共同體：邏輯起點、現實困境及梗阻破解*

于江

（中共泰州市委黨校 江蘇泰州 225300）

社會治理是國家治理的重要組成部分，社會治理現代化是國家治理現代化的基石。2019年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上首次提出了“打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體”。[1]之后，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，從堅持和完善共建共治共享的社會治理制度維度提出，“加強和創新社會治理，完善黨委領導，政府負責，民主協商，社會協同，公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責，人人盡責，人人享有的社會治理共同體”。[2]這也是“社會治理共同體”第一次寫入黨的綱領性文件。“社會治理共同體”是對黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”的進一步深化與拓展，為當下研究社會治理問題提供了嶄新視角。

一、社會治理共同體的內涵及邏輯起點

“社會治理共同體”是一個合成詞，由“治理”“社會治理”和“共同體”三個核心詞匯組成。目前，國內外直接將“社會治理共同體”作為研究對象的成果較少，但對“治理理論”和“社會治理”的研究已經比較成熟。“治理”早在中國古代就存在，治理一詞被廣泛使用，比如“治國理政”“治理貪污腐敗”“治理黃河”等。但是，“在中國古代特定歷史條件下形成的治理，僅僅是一種觀念層面上的理解，體現著古代中國人的社會政治生活狀態”。[3]（PP15～19）中國在長久的治理實踐中并未形成相關治理理論。“治理”一詞在西方最早源于拉丁文和古希臘語，概念最先運用在市政學領域，用于有效解決城市中的失序問題。1989年世界銀行在一份關于非洲現代化發展進程報告中，第一次使用“治理危機”這一概念，從此“治理”進入政治學研究領域，應用于處理市場失靈與政府失效問題。隨著研究的細化和深入，至20 世紀90 年代治理理論成為熱點，同時被引入國內，受到理論界“追捧”，廣泛運用在各種領域，冠之以“+治理”，如“國家治理”“社會治理”“城市治理”“社區治理”等，學者們嘗試以治理理論解決改革后中國社會面臨的各種“癥結”。

搜尋中央文獻資料，“社會治理”第一次提出是在黨的十八屆三中全會上，強調“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。[4]（P4）而此前，中央文獻資料一直使用“社會管理”概念。從“社會管理”到“社會治理”的話語轉換，更突出治理主體對公共事務的多元參與、協商互動，在公共事務的治理方式上凸顯多元化、系統性、綜合性，凸顯各主體的權益在治理過程中得到尊重與保障等諸多民主元素。黨的十九屆四中全會對社會治理規律的認識更為深刻，提出“社會治理共同體”的新理念，要求新時代的社會治理要實現“社會化”“法治化”“智能化”和“專業化”，為破解新時代社會治理難題提供了新范式。

相較于“治理”和“社會治理”，“共同體”更顯陌生，實則“共同體”的概念由來已久。“共同體”有其政治屬性。恩格斯曾指出，“氏族社會是自然形成的共同體臍帶”，[5]（P109）這里的氏族社會就是以自然共同體的雛形而存在的。按照馬克思、恩格斯的理解，“人類社會即是以共同體的形式出現的”。[6]（P4）19世紀西方社會對共同體理論投入了大量關注，研究也從個人主義向集體主義轉向。德國社會學家斐迪南·滕尼斯強調，“關系本身即集合，或者被理解為現實的和有機的生命——這就是共同體的本質”，[7]（P43）共同體存在的基礎和前提就是“共同理解”。[7]（P5）美國社會學家班納迪克·安德森從社會心理角度出發，認為“人在追逐個體自由時，內心深處埋藏著對賦予安全和情感的共同體渴望”。[8]（P6）英國社會學家齊格蒙特·鮑曼提出了“社區共同體”概念，并認為“人們生活在一個沒有共同體的、不確定的世界，個體的自由和共同體缺一不可，否則都無法獲得滿意的生活”。[9]（P13）

當下，中國社會治理仍然需要“共同理解”（現稱為“共識”）、情感依存、共同行動，特別在涉及社會公共事務的重大決策時，這些因素的作用尤為凸顯。在當代中國語境中，黨的十八大報告提出了“人類命運共同體”，首次運用“共同體”旨在表達“每個國家、每個民族的前途命運皆緊密聯系在一起”，這一提法同樣體現了共同體是基于共識的聯合體。基于以上研究，我們認為“社會治理共同體”的邏輯起點體現在：理論上，“社會治理共同體”的提出源于西方“治理理論”以及“共同體理論”，吸收了其中核心合理理念，以期適用于當代中國社會。實踐上，社會治理共同體是當代中國政治經濟社會文化變遷之產物，特別是中國特色社會主義進入新時代，社會治理面臨的公共事務日益紛繁復雜，不可治理性增強，亟需治理模式革新，以期更好地解決當代中國社會治理難題。黨的十九屆四中全會提出的“社會治理共同體”是指以中國特色社會主義制度為基礎，在堅持黨的領導前提下，政府、社會組織、公民等多元主體平等協商、協同治理、權責對等，有效化解社會矛盾，優化公共服務，最終實現社會“善治”。

二、社會治理共同體構建的現實困境

當代中國社會治理仍然是一種“政府主導下的社會治理”。[10]研究社會治理共同體必須基于政府主導下的社會治理這一基本語境，并結合中國社會的歷史傳統、政治體制、人文環境等多種因素，綜合分析社會治理共同體在當下的困境與挑戰，才能順利推進社會治理共同體的建設。

（一）社會治理的共識難以形成

共識是社會治理共同體建設的的基本前提。美國政治學家托馬斯·佩恩早在1965 年就已經認識到“共識”在社會治理中的重要作用，把共識視為“政治場景和政治系統的一個重要的工具和獨特視角”。[11]（P33）一般來說，社會對某事缺乏共識，也就意味著動力不足或喪失動力。同樣，如果對某事沒有動力，也就意味著社會在這件事上難以達成共識。社會治理共同體的形成，取決于民眾在參與社會公共事務時形成共識，進而對治理行為高度統一，對治理結果產生理想效用。當前日益多元化的社會使得公共生活領域不斷拓寬，也導致各群體的利益關切點不一，使個體行為缺乏規范、公共權力難以形成制約，因而社會改革的阻力就會增加。當前，社會改革難以推進的關鍵就在于社會各界在一些根本問題上缺乏共識，這也是諸多問題產生的癥結所在。比如社會各方都對醫療體制不滿，但對“改什么、如何改”無法形成一致方案。建設社會利益共同體就要協調治理主體間的利益訴求、價值觀念、公共規則、愿景目標等以取得各方的協同一致，修補因利益分化對立而產生的不同社會群體的緊張關系，通過共識建立權威、凝聚力量，形成合力。

（二）社會治理公民參與度不足

“公民是社會治理創新的主體之一，在與政府、社會的互動中承擔相應的治理責任。”[12]伴隨著我國民主政治建設的推進，公民的社會治理參與度有所提高，但與社會治理現代化的要求仍有相當差距。公民在參與公共政策方面，雖然利益訴求通過一定渠道得到表達，但公民的合理話語對政府決策的影響力始終有限，特別是隨著社會開放度的提高，人口流動頻繁，也導致了一些地區公民的社會認同感減弱，能動性難以有效調動，如此便導致公民漸失公共事務參與的積極性，失去了對參與政府決策和政府監督管理的動力。在公民參與社會治理的水平方面，由于公共政治空間的擴大，公民可以通過多種形式參與社會治理，但公民參與社會治理的能力有限，缺乏相應的法律規范支持，缺少正確科學理性判斷，存在要么被誤導，要么“隨聲附和”的現象，蓬勃興起的微信朋友圈中的非理性內容即是表征。

（三）社會治理官本位思想濃厚

官本位思想在中國封建專制文化中存續了兩千多年之久，難以徹底根除。以“官”為本的價值取向一直滲透到當今社會的各個層面，成為了現代社會建構的梗阻之一。一方面，官本位思想導致社會治理效率低下。以“科層制”建立的官僚系統只有正常運行，才能有效發揮其功能。由于官本位思想的影響，社會治理效率不高，治理主體間存在工作互相推諉、責任意識模糊、職責邊界不清、執行力低下等問題。另一方面，官本位思想阻礙了社會共同體的建構。社會治理不是為了回應少數人的期待，實現人人享有、各得其所，滿足最廣大人民的根本利益才是其價值旨歸。社會共同體建構的目標是使發展的成果更多更公平地惠及全體人民，而官本位思想極易導致精英牟利行為，一旦精英牟利行為形成“精英特權”，必然會損害廣大民眾的利益，社會治理共同體建設就面臨失敗的可能。

三、社會治理共同體構建的梗阻破解

構建一個什么樣的“社會治理共同體”?黨的十九屆四中全會明確了具體目標：“人人有責、人人盡責、人人享有。”當代中國的社會治理理應構建起“黨委、政府、社會、公眾、社會組織協商共治”的新格局。社會治理的主體不僅需要在執行階段參與社會治理，更需要共同規劃社會治理的目標，共同設計社會治理的策略，共同創新社會治理的工具，共同評估社會治理的成效，從而形成多元治理主體處理社會公共事務的新機制。

（一）建設社會治理共同體的關鍵：堅持中國共產黨的領導

黨的領導是中國特色社會主義的本質特征和最大優勢，要充分發揮黨在社會治理中總攬全局、協調各方的領導核心作用。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[13]黨的領導是確保人民當家作主和全面依法治國的根本政治保證，我國的基本國情和中國特色社會主義制度，決定了我國的國家治理和社會治理都必須置于黨的堅強領導之下。社會治理現代化的出發點和落腳點是為了實現人民對美好生活的需要，而“社會治理共同體”則深刻回答了社會“由誰治理、怎么治理、治理成果由誰享有”的重大理論和實踐問題，問題本身就彰顯出鮮明的“人民性”。只有在社會治理中始終堅持黨的領導，發揮黨在社會治理新格局中總攬全局、協調不同治理主體間利益的核心作用，社會治理共同體才能建成。因此，當前的社會治理共同體建設首先要從全面從嚴治黨，加強黨的自身建設入手，要將黨的自身建設放置于國家與社會治理現代化的實現中去考量，“不忘初心、牢記使命”，一以貫之貫徹落實全面從嚴治黨的方針和要求，不斷提升黨的社會治理能力和水平。同時，要全面加強中國共產黨依法執政的能力。法治是推動經濟社會發展的有效治理方式。從十八屆四中全會提出全面依法治國，到十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”的明確要求，黨始終堅持依法執政，將黨的一切行為和活動納入到憲法和法律的范疇。當前社會治理共同體建設更需要提高黨依法執政的能力，徹底摒棄“人治”，真正樹立法治認識、增強法治思維、運用法治方法，切實把嚴格規范公正文明的執法要求落實到每一項執法活動和每一個執法環節，以保證社會治理共同體的構建始終沿著法治軌道推進和完善。

（二）發揮民主協商在社會治理共同體建設中的優勢，增強社會治理動力

社會是共同生活的不同主體通過各種關系聯結起來的集合。社會治理共同體的本質是社會關系的結合，其主體主要由黨委政府、市場、社會組織、公民等構成。社會治理共同體既是價值共同體，又是一個利益共同體。民主協商是社會治理共同體的構成要件，目的是實現各治理主體的利益均衡。民主協商賦予了治理主體能夠平等對話的權利，并讓社會治理各主體的智慧得到充分挖掘和利用，更為重要的是通過協商有效調適個體需求的無限性與客觀資源有限性之間的張力。協商民主對于中國社會治理具有明顯的優勢，但現在亟需解決如下三個問題：一是社會治理共同體所要求的公民民主意識是否具備？在新公共治理時代，公眾需要更加優質的公共服務產品，社會也需要具有民主意識的公民，因此要鼓勵社會公民走出“自我的空間”，更多去關注公共性問題，基于社會公共福祉的目標采取積極行為。若無公民民主意識的漸進，多元主體協商共治的現代社會治理結構就無法形成，社會治理共同體的建設就是“空談”。二是參與協商治理各主體的責任邊界如何劃分？目前尚無一部法律法規嚴格區分各主體責任邊界，造成了在實踐中各主體存在“亂作為”“跨界作為”的治理亂象，因此社會治理共同體建設需要加強制度的規范，這樣才能獲得深化發展。三是社會治理共同體協商的平臺在哪？有的地區在區（市）一級成立專門的民主協商會，按照有關議事規則和程序要求討論協商涉及群眾切身利益的重大事項，但從實踐來看，這種由政府主導成立的民主協商會，有陷入政府職能機構“附庸”的傾向。

（三）實現現代科學技術與社會治理共同體深度融合，提升社會治理效能

運用現代科學技術提升社會治理效能是包括中國在內的諸多國家的重要策略，尤其是以大數據應用為代表的互聯網技術極大地改變了治理主體間的互動方式和治理手段。互聯網已經滲透到社會的每一個角落，決定了國家與社會的互動無法脫離這一技術場域。第一，科技讓治理需求易于甄別。在多元復雜的現代社會，社會治理的需求因為治理主體的不同、治理對象的迥異、治理地域的差異等而難以識別。依靠大數據技術可以將多變且碎化的治理需求整合起來，幫助社會治理主體預測社會需求、預判治理問題。第二，科技拓展了社會治理共同體的空間。大數據不僅具備“容量大”“類型多”“應用價值高”等特征，更重要的價值特征在于大數據極大拓展了治理空間，避免了傳統治理的“盲區”，形成了政府—社會融合、不同治理主體互動的大數據治理新格局。隨著大數據的廣泛運用，它被越來越多地應用在城市建設、交通管理、醫療教育、環境保護、綜合治安等多個公共領域。社會治理共同體可以利用互聯網平臺和大數據技術，加強公共領域的網絡社區空間建設，進一步拓展社會治理共同體的空間。第三，科技為社會治理共同體搭建良性互動平臺。“互聯網+社會治理”模式為社會治理提供了嶄新平臺，“互聯網+”模式不僅驅動公共服務、公共安全、矛盾化解、風險預警、網格管理、基層自治等的模式創新，而且有利于規范社會治理共同體建設的“虛擬空間”，促進網民與社會治理共同體間的交流，推動“現實社會”與“網絡空間”的良性互動，發動更多力量參與社會治理的進程，釋放出“互聯網+”在社會治理領域的新動能。

（四）加強社會治理共同體的制度創設，增進社會團結規范穩定健康發展

現代國家的社會治理皆以創設制度而展開，追尋在制度框架下的社會治理行為“普遍性”和治理結果“確定性”。制度被視為社會治理現代化的最為關鍵因素。一方面，制度的制定要設定“激勵”機制。激勵是管理過程中不可缺少的環節，有效激勵是社會治理的動力源泉。制度的設定就是要讓社會治理主體能夠積極貢獻智慧，共同參與社會治理，否則“人人有責、人人盡責”就無法實現。制度要能夠保障社會治理主體的權利，吸納不同治理主體參與到社會政治生活的各種決策過程中，充分發揮其作為治理主體的“主人翁”地位，體現治理主體的意志，增強治理主體參與治理的成就感，從而增進社會治理共同體的穩定性。而且制度也需要根據不同的治理境遇不斷進行修訂。隨著時代的發展，治理的復雜性和不可預見性漸增，因此制度建設應積極回應社會治理環境的轉變，在社會治理中體現制度的最大適用性，降低制度成本，形成共同體的共同意志。制度的設計要根據不同治理主體利益進行調適，根據不同治理的境遇進行修正，以體現制度的“與時俱進”，防止制度“衰變”。另一方面，制度的制定要關涉“行動”。重視治理制度建設并非輕視治理行動，恰恰相反，良好的治理制度是為了更好地實施治理行動，通過具體的行動檢驗制度成效。同時，制度對行動有著重要的規約作用，治理行動必須在制度框架內進行，沒有規矩不成方圓，脫離制度的治理行為將增加治理的不可預測性，社會治理共同體的利益沖突也將難以化解。所以，社會治理行為并非治理主體的盲動，而是基于制度基礎上的共同行動。

綜上所述，社會治理的終極目標是使每一個人共享治理成果，社會治理共同體建設是一個長期系統的過程，需要堅持和完善黨的領導制度，堅持人民當家作主，充分發展協商民主，構建充滿活力的社會治理共同體，形成社會治理新格局。本文更多地從理論層面探討了建設社會治理共同體的邏輯起點、現實困境、梗阻破解，社會治理現代化的實現還需要在實踐中不斷總結提煉實踐經驗，以應對日益開放多元的社會，從而實現社會的和諧有序發展。