意大利的非政府組織概況（下）

意大利的非政府組織興起于上世紀60年代，到70年代，非政府組織在援助發展中國家方面發揮越來越大的作用。非政府組織投身于社會救助領域，形成一支重要的社會力量，截至1999年底，意大利共有非政府組織22萬多家。近年來，意大利非政府組織在官方外交和多邊合作中，實現許多具有實際意義的發展項目，日益成為社會的組成部分，國際合作與互助的橋梁。

一、廣義的非政府組織

意大利的非政府組織中，從事發展援助活動的只是一小部分，絕大多數還是在國內從事各種活動。但意大利的法律對這部分非政府組織不使用“非政府組織”的稱謂，所以本文姑且以“廣義的非政府組織”概括。1973年第600號總統令（“關于核實收入稅問題的統一規定”）提出了“非商業機構”的概念，1986年第917號總統令（“關于收入稅的統一規定”）進一步提出了“非營利社會公益組織”的概念，二者所指都是非政府組織，現在也有“非營利機構”（enti non profit）、“第三部門”（terzosettore）等稱謂。第三部門是指既不屬于國家機關也不屬于市場體系的主體，它們試圖承擔生產具有社會利益的產品和服務的職能，這個職能以往是由國家機關承擔的。如今，第三部門已經具備滿足公共服務部門無法滿足的需求的能力。第三部門介入的領域是社會，所以也有人稱第三部門為“社會經濟”、“合作經濟”、“公民經濟”。1997年第460號立法令（“關于非商業組織及非營利社會公益組織納稅制度的新規范”）對此前的有關規定作出了進一步解釋，明確了相關的概念和涵義，完善了激勵機制。第460號立法令是非政府組織迅速發展的產物，其宗旨就是鼓勵和推動社會救助性非政府組織的進一步發展。第460號立法令分為兩部分，前一部分論述所謂“非商業機構”，后一部分論述所謂“非營利社會公益組織”。

（一）非商業機構：1997年第460號立法令的第一和第六條對1986年第917號總統令第87條做了補充，進一步明確了非商業機構的定義。第一條指出，判斷一個機構是否非商業主要看其“唯一的”或“主要的”活動是什么。唯一的或主要的活動，有組織章程的根據法律和組織章程認定;沒有組織章程的根據其在意大利本土實際從事的活動認定。第六條則提出了認定一家機構是否具有商業性質的四條標準，指出不論組織章程如何宣示，只要在一個完整的稅期內以從事商業性活動為主，就失去非商業機構的資格。政治組織、工會組織、行業組織、宗教組織、文化組織、業余體育組織、社會宣傳機構、非學校培訓機構等均屬于非商業機構。

第460號立法令第二條給予非商業機構減免收入稅的優惠，明確規定募捐所得和公共部門提供的資金不構成非商業機構的收入，因此不在征稅范圍之內。募捐是非商業機構最主要的資金來源，這部分收入免稅大大減輕了非商業機構的負擔，促進了非商業機構的發展。該條也對募捐提出了限定性條件，一是要面向公眾，二是不能太頻繁，三是只能在節慶、紀念日、宣傳等活動中進行。至于規定公共部門提供的資金免稅，反映了當時已經開始出現的一個趨勢，那就是公共部門把公益事業交給私人機構經營。這種方式在一定程度上緩解了公共開支不足、工作效率低下等問題。對于同時從事商業活動的非商業機構，第460號立法令第三條要求它們為商業活動單獨做賬，該納稅的收入必須納稅。第九條規定向非商業機構無償轉讓企業或財產可以免稅。

（二）非營利社會公益組織：第460號立法令在非商業機構這個大類中劃分出一個子類，這就是“非營利社會公益組織”。凡從事有利于集體利益的社會公益活動的協會、委員會、基金會等都被視為非營利社會公益組織。

社會公益組織必須在組織章程或成立文件中明確自己主要從事如下活動：社會救助及社會醫療、醫療、慈善、教育、培訓、業余體育、保護開發藝術、歷史財富、保護開發環境、弘揚文化藝術、保護公民權利、具有社會效益的科研等。非營利社會公益組織還可以從事與主要活動相關、為主要活動籌措資金的活動，例如出售小冊子或紀念衫等。從事相關活動的條件是：不得喧賓奪主;來自相關活動的收入不得超過組織總體支出的66%。否則取消非營利社會公益組織的資格。非營利社會公益組織是以社會救助為目的的非商業機構，但非商業機構不等于非營利社會公益組織，非商業機構中既有獲得非營利社會公益組織地位的機構，也有不具有非營利社會公益組織地位、不享受特殊稅制的機構。

非營利社會公益組織必須以社會救助為宗旨，其活動主要是滿足外部主體而不是內部成員的需求。主要的服務對象應該是：身體、經濟、精神、社會、家庭方面遭遇不幸的人，需要接受人道援助的外國群體的成員。本組織中遭遇上述不幸的成員自然也在救助之列，但不能以此為主。社會目標是非營利社會公益組織的基本特征，前面提到的各項活動，只要針對外部主體（如弱勢群體、外國集體）而不是針對自己的創建人、行政管理人員、受組織委托進行工作的人，就可視為具有社會目標。非營利社會公益組織所從事的與規定活動相關的活動，即便部分受益人是非營利社會公益組織自己的成員，也可理解為具有社會目標。基于非營利社會公益組織的這一特征，第460號立法令第十條第十款明確指出，公共機構、除合作社以外的商業企業、政黨、政治組織、工會組織、雇主組織、行業組織都不是非營利社會公益組織。而1987年第49號法定義的非政府組織、1991年第266號法定義的志愿者組織、1991年第381號法定義的社會合作社均系當然的非營利社會公益組織。根據意大利國家統計局2004年所做的統計，截至2003年底，意大利共有社會合作社6159家，其中，提供社會醫療和教育服務的甲類社會合作社3707家，占總數的60.2%;安置弱勢邊緣群體的乙類社會合作社1979家，占總數的32.1%;甲、乙兩類混合的社會合作社473家，占總數的7.7%。志愿者組織共有21021家，平均每1萬名居民3.6個，與2001年相比增加了14.9%，與1995年相比增加了152%。

二、非政府組織的組織形式

意大利的民法典規定了三種非商業私人法人的組織形式，即協會、基金會、委員會，意大利的非政府組織基本上都采用這三種組織形式。

（一）協會（associazioni）：協會的定義是“為一個共同目標而結成的團體”，其特征如下：具有起碼的組織形式;不以營利為目的;獨立，根據自己的章程行事;無私利;從事公益活動。意大利的協會分為得到承認的協會和未得到承認的協會兩種。

得到承認的協會（associazioni riconosciute）是指作為法人注冊的協會。建立這樣的協會必須履行特殊形式的義務，形成正式的文件。修改或補充組織章程也必須形成正式文件。組織章程與法律規定一起規范組織的生活和活動。法律對組織紀律也有特殊要求，會員的行政管理、代表大會、決議以及會員的退出或開除，對共同財產的權利，財產的轉換、償付、轉讓等，都有法律規定的義務和限制。得到承認的協會具有法人地位。法人地位意味著協會財產與會員和其他主體的個人財產分開，財產獨立自主。也就是說，會員只在繳納的會費和支付的捐獻范圍內對組織的債務負責，不得要求會員償還組織欠債權人的債務。同樣，會員個人的債權人也不得要求組織償還個人的債務。

未得到承認的協會（associazioni non riconosciute）通常指不愿意申請承認、沒有獲得承認以及正在履行承認手續的協會。未得到承認的協會不是法人，因此組織和會員個人都不享有得到承認的協會所享有的財產自主權。盡管如此，未得到承認的協會內也實行組織財產與會員個人財產適當分離的原則，這就是所謂的“不完全財產獨立”，即組織的債務首先由組織的共同基金負責，其次由同意并以組織名義執行的人負責。只要組織還在，會員個人就不能要求分割共同基金，如果退出或被開除，也不得要求歸還繳納的會費和支付的捐獻。未得到承認的協會不必履行特殊的形式義務。關于組織紀律，未得到承認的協會由會員的協議支撐，他們可以在遵守法律一般原則和特殊原則的范圍內用他們認為合適的方式規范組織的運行，因此他們在組織紀律方面享有更寬泛的自由。這種組織結構的靈活性使它們可以追求更廣泛的目標，事實上政黨、工會、文化俱樂部、體育協會等通常都是未得到承認的協會。

（二）委員會（comitati）：通常由若干人組成，目的是為某項事業籌集基金或其他捐助。建立委員會可以支持他人的事業，也可以從事自己的事業。法律特別明確，救助委員會、慈善委員會，以及推動公共工程、古跡維護、主辦展覽會、舉辦慶典等活動的委員會具有為某項事業募捐和籌集基金的性質。沒有申請或獲得承認的委員會及成員，如同未得到承認的協會一樣，不享有財產獨立的好處。但所籌基金的組織者和管理者負有保管基金和將基金用于預定用途的責任。未得到承認的委員會成員對委員會的債務承擔責任，但認捐者只須履行認捐的承諾。

（三）基金會（fondazioni）：關于基金會的設立，民法作了規定。基金會的法律地位依其性質而定，可申請中央政府、大區或自治省的承認。基金會基本上是由一個人構成的組織，這個人將一定數額的資金或財產用于實現一個確定的目標，通常是有利于他人或理想的目標。因此，除了目標，一定數額的財產是基金會必不可少的。與一般協會不同的是，基金會不是一個會員團體，僅僅是一個管理所擁有的財產用于實現確定目標的組織，沒有會員大會，唯創建人的意志是從。基金會的建立必須有正式文件，必須向政府主管機關申請承認。基金會一旦得到承認并列入法人名冊，就獲得法人地位，享有財產自主權。基金會創建人的個人財產與組織財產截然分開。作為得到承認的基金會的紀律必須受到特殊的約束。一旦獲得承認或開始活動，基金會就不能再由創建人撤銷，創建人的繼承人也無權撤銷基金會。基金會接受行政當局的監督，對于基金會的管理和代表，財產的變化、償付及轉讓法律都規定了特殊的義務和限制。基金會中的銀行基金會是基金會的一種特殊形式，經過漫長的改革過程正在變成非營利組織，專門從事法律規定的六種活動之一：科研、教育、藝術、文化和環境保護與開發、衛生、救助弱勢群體。

除了這些組織形式，意大利的社會還不斷出現新的組織形式，如前面提到的“社會合作社”，最近這些年又出現了“社會企業”的稱謂。

三、政府對非政府組織的管理

意大利政府對非政府組織的管理主要通過立法的手段進行，立法的過程也是考察、調研和規范社會現象及社會組織，乃至動員社會參與的過程。幾十年來，在有關非政府組織的立法過程中，立法者的著眼點逐漸發生變化。早先是“以防范為主”，主要是防止非政府組織利用非商業機構的地位謀取商業利益，因此對非政府組織籌措資金的方式限制得比較嚴格，如個人和機構對非政府組織的捐款不能超過一定數額，非政府組織的營業額和營業收入不得超出一定標準，募捐一年不得超過兩次等，在一定程度上制約了非政府組織的發展規模。現在立法者的著眼點已經轉向“以鼓勵為主”，增加了激勵措施，放寬了限制，考慮讓非政府組織隨著社會的需求發展壯大。如何在加強監管的前提下推動非政府組織的發展是立法者面臨的一大課題。

（一）建立組織沒有“門檻”：在意大利，建立非政府組織非常容易。憲法第十八條規定，公民有結社的自由，結社不必經過批準。憲法只提出了三項限制：不得追求刑法禁止的目標;不得秘密結社;不得以軍事手段追求政治目標。至于成立組織的程序要求，至今尚無一部專門的結社法律，仍以民法有關條款為準。組織可以在規定的機關登記注冊，也可以不注冊，沒有強制性要求，只有法律地位的區別。

（二）專門就某一類非政府組織立法：如1991年第266號法就是專門規范志愿者組織的法律，1991年第381號法是專門規范社會合作社的法律，這兩部法律分別對志愿者組織和社會合作社這兩種非政府組織的概念、涵義、權利、義務等作出了規定。1987年第49號法是制定發展援助政策的法律，該法同時對從事發展援助的非政府組織作出了規范，比如如何認定從事發展援助的非政府組織，非政府組織的宗旨和活動范圍是什么，非政府組織如何取得外交部的資格認可，得到資格認可可以爭取什么樣的政府資助等等。

（三）不斷修改、補充和完善現有法律：最突出的例子是1997年第460號立法令，該法進一步明確了非商業機構的概念，提出了非營利社會公益組織的新概念，在此基礎之上以增加條款、擴大適用范圍等形式對1986年第917號總統令頒布的稅法進行了補充和修改。

（四）通過稅法和稅務部門對非政府組織的活動實施監管和引導：1997年第460號立法令第十一至第二十四條詳細規定了非營利社會公益組織所享有的減免稅賦的權利。與一般非商業機構相比，非營利社會公益組織享受的待遇更加優惠，但受到的限制也更加嚴格。第十一條規定，財政部設立統一的非營利社會公益組織登記冊，除正常的法人登記外，非營利社會公益組織還必須在所在大區的財政部派出機構注冊，否則不得享有稅收優惠。非營利社會公益組織有報告自己財務情況的義務，不遵守財務義務的非營利社會公益組織將失去法律規定的稅收優惠。對于非營利社會公益組織的負責人行為不當的，法律規定了特殊的懲罰措施，所以非營利社會公益組織既受“特殊”財務制度的約束，也受“一般”財務制度的約束。總之，享受的權利越多，必須承擔的義務也就越多，權利與義務是相稱的。

（本文選自《外國非政府組織概況》，中國現代國際關系研究院課題組編著，時事出版社2010年出版，文內有刪節）