論環境利益的存續狀態及其調整機制

何佩佩，馮 莉

（福州大學 法學院，福建 福州 350108）

法律是當代各國公認的解決環境問題的“利劍”，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”[1]法律是具有普遍權威性之利益規則，其運行的根本目的在于利益的調整。于利益之視角，通過法律保護環境進而推動生態文明的建設，對應于法之內在機理，一定程度上可理解為法律對特定的利益（即“環境利益”）所進行的調整。環境利益系各環境要素按照一定的規律組成的環境系統所客觀具有的環境生態功能對人的生態需要的滿足。[2]實現對環境利益的有效保障有賴于法律保障體系的全面構建，此需要對環境利益的存續狀態加以細分并設置分層次、體系化的調整機制。此建制目前在我國還較為薄弱，我國現行環境立法、司法制度雖從一定程度上起到了保障環境利益的作用，但全面性、差別化的制度體系尚未完全建立。目前學界對此主題的關注度也較為有限，在為數不多的直接相關文獻中，學者們或僅概括性地倡導應重視環境利益的法律保障，①參見相關文獻：法麗娜：《基于均衡原理探索環境利益可持續發展的立法設計》，載《政法論叢》2015年第3期；王文博：《關于我國環境法對環境利益消極保護的思考》，載《法制博覽》2015年17期；賈愛玲、章瑜：《淺析環境利益保護視閾下〈物權法〉的完善》，載《中國環境管理干部學院學報》2014年第4期。或僅從某一具體法律制度構建的角度嘗試局部性突破，②有的學者提出應當建立環境利益“雙軌制”的保護模式，參見金福海：《論環境利益“雙軌”保護制度》，載《法制與社會發展》2002年第4期；有的學者從人格權法的角度提出保護環境利益的方案，參見劉長興：《環境利益的人格權法保護》，載《法學》2003年第9期；有的學者提出應構建環境利益損害救濟制度，參見米娜：《環境損害賠償研究——以公共環境利益的損害為視角》，內蒙古大學2008年碩士學位論文；有的學者提出應構建環境利益的公平分配機制，參見杜健勛、陳德敏：《環境利益分配：環境法學規范性的關懷——環境利益分配與公民社會基礎的環境法學辯證》，載《時代法學》2010年第5期。而著眼于保障體系整體構建的研究成果尚不多見。鑒于此，本文在剖析環境利益的不同存續狀態的基礎上，嘗試探究層次性、差別化的環境利益法律保障體系的構建。

一、環境利益的存續狀態

法是調整利益關系的規范，所謂調整就是確認、保護、促進、協調。[3]利益先于法律而客觀存在，[4]并非所有的利益都可以納入法律的調整范圍。利益從一般社會利益轉化為法律利益以尋求國家強制力保障的根本性原因在于人類的社會利益出現了原有制度無法調和的分化、沖突，法律就是為了適應社會發展、調節不同利益之間的沖突而產生的。通常，經法律確認、選擇而被納入“法眼”的利益才能直接或間接地得到法律的保障，學界常將此部分利益稱為“法律利益”或“合法利益”。[5]鑒于此，利益依照其是否具有法律屬性可以區分為“法律保護之利益”“非法利益”（即法律所反對的利益）以及“法外放任之利益”（即法律不予以干涉的利益）。

在全球環境危機的大背景下，環境利益顯然應納入合法利益之范疇，此結論亦已得到各界的肯定。從應然層面看，大部分的環境利益應得到法律明確的“類型化”確認，即立法應對其內涵及外延進行歸納并對其法律保障機制及其救濟方式進行明確規定；該類利益可以在法律上得到強制執行，并在受到侵害時得到法律的有效救濟，即法律實現了對該類利益的直接、有效的強保障，對此部分環境利益本文稱為“強保障環境利益”。同時，也客觀地存在著另外一部分環境利益，其雖根據社會的一般觀念或者經由法律的推定而被確認為“應得到法律的保障”，但其因尚未得到法律的“類型化確認”或難以“類型化”，而缺乏明確、具體的法律外觀（即內涵、外延不明），立法無法提供法律權利、法律權力以及法律義務等機制對之展開直接保障。對此類環境利益的保障通常只能通過司法力量展開個案救濟，此種間接、不確定的保障必然導致保障效果的弱化，對此部分環境利益本文稱為“弱保障環境利益”。

二、“強保障環境利益”的法律調整機制

（一）法對利益的調整機制

傳統法理學在論及“法律對利益的調整”這一主題時，通常僅限于強保障法律利益之范疇。通說認為“法律調整利益的基本機制是權利和義務。”[6]法律權利是主體為追求或維護利益而進行的行為選擇。[7]法律通過權利為主體設定了行為模式，權利以其特有的利益導向機制、激勵機制、能動機制以及靈活的自行調節機制引導人們自由行為選擇。當主體依法行使了其法律權利，一定程度上說便實現了法對利益的調整。[8]法律義務為相應的主體設定了應當“為”或者“不為”的行為模式，若主體偏離法律所預設的行為模式，將可能引發法律責任。義務以其特有的利益約束和強制功能作用于人們的行為，其與權利等其他調整機制有效結合影響人們的行為動機，引導人們的行為。[9]同時，權力也是法律調整利益的有效機制。從起源角度看，近現代法理學中的“法律權力”是法律對利益進一步有效調整的產物，即主體在通過個體的力量（即權利）仍無法有效調和社會中所存在的利益沖突時，為了維護社會秩序、保障公共利益，個體共同讓渡其權利匯聚而成的一種公權強制力。[10]作為一種為法律所認可的強制力，[11]法律權力通過強制性支配主體“為”或“不為”的行為模式以實現對利益的權衡、確認和保障。[12]

眾所周知，主體對自身利益的追求是其天然的本能，此過程向來是積極、自覺的；因此，僅需通過法律權利的利益導向、能動激勵等機制的自行調節便可實現。而公共利益的實現則需要特定的主體通過具有強制力的社會活動加以推動，法律權力以強制性支配主體“為”或“不為”的行為模式恰好與之相適應。總體來說，法律權利對應著人的個體性、個人利益，以“自由”為其價值的本質追求；而權力對應著人的社會性、公共利益，以“秩序”為其價值的本質追求。權利機制和權力機制相互關聯、相互制約、功能互補，在一定情況下還可以出現相互轉化；兩者以不同的作用機理與運行機制共同調整著由個人利益和公共利益構成的社會整體利益。而法律義務則為該兩機制的順利運行提供保證和支持，義務既是權利實現的手段，也是權力運作的當然結果。在法律體系中，一部分義務（多為相對義務）通常與法律權利相對應以支撐權利的實現，而另一部分義務（多為絕對義務）通常與法律權力相對應以保障權力強制性意志得以履行。法律便是通過權利、權力以及義務之間的有效配合來實現對社會利益的有效調整的。

（二）法對強保障環境利益的調整

由上文分析可知，法律對特定利益調整模式的具體選擇，與該利益的固有屬性是密切相關的。鑒于此，本部分筆者擬以環境利益的屬性為線索對“強保障環境利益”的法律調整機制展開分析。

首先，環境權力是核心保障機制。環境利益是典型的公共利益，其具有合理性、正當性、共享性、均享性、普惠性、非營利性、共同福利性等特征。[13]該些特征使得學界無論采用何種標準對公共利益展開界定、判斷，均普遍可將環境利益納入其中。環境利益的公共利益屬性決定其需主要借助國家環境權力予以保障。通過對現有國內外環境立法、環境執法現狀展開實證分析可以發現，環境權力（特別是環境行政權力）確實是當下推動環境保護的核心力量。①具體的實證分析參見：何佩佩：《環境法本位的反思及環境法多元化保障手段》，載《政法論叢》2017年第3期。

其次，環境權利是基礎性保障機制。公共利益具有個體性特征，與個人利益密不可分，[14]只有每個社會成員都能直接享有的利益，才能成為公共利益。[15]環境利益作為公共利益并非抽象、不能分解之利益，而是由個人環境利益組合派生而成的復合利益。客觀來說，環境利益是每個以生命延續為本質追求的人為維持其正常生存、繁衍及可持續發展而必須享有之基本利益，其確實為每一個自然人真真切切的享有。因此，強調環境利益的公益性的同時，不宜忽略、否認個體對其現實性的享有。自然人個體的環境利益需借助權利予以確認、保護，環境權利確認了自然人對環境利益的保有、享受的資格，并確認了主體“為或不為一定行為”或“要求他人為或不為一定行為”以滿足自身環境利益的行為模式，同時確保了環境權力正當性的來源，其是環境利益的基礎性保障機制。

再次，環境義務是支撐性保障機制。如上文所述，權利機制與權力機制的有效運行均需要法律義務機制予以支撐。環境義務以其特有的利益約束和強制功能作用于人們的行為，其與環境權利、環境權力機制相結合以影響人們的行為動機，引導人們的行為。總體來看，環境權利的實現有賴于：（1）環境行政權力主體積極保障義務、供給義務、不得侵害義務的履行；（2）社會環境權力主體不得侵害義務的履行；（3）環境生態功能破壞者不得侵害義務、積極配合義務的履行；（4）其他平等享有環境權利主體的不得侵害義務的履行。而環境權力效力的發揮主要有賴于：（1）環境生態功能破壞者服從義務的履行；（2）環境權利主體積極配合義務的履行；（3）社會環境權力主體服從義務的履行。[2]

只有通過環境權力、環境權利以及環境義務密切配合才能實現法律對環境利益全面、有效的強保障。

三、“弱保障環境利益”的法律調整機制

從應然層面上看，“強保障環境利益”是環境利益存續的主要狀態，但卻不能因此而忽略“弱保障環境利益”的客觀存在。對“弱保障環境利益”予以肯定并給予充分地保障也是實現生態文明建設的核心環節。

首先，司法個案救濟是核心保障手段。由于“弱保障環境利益”并未得到成文法的明確公示，其正當性系根據社會的一般觀念或法律推定而成，即其僅受法律的消極承認；且其法律內涵、外延并不清晰，內容較為零散復雜、識別難度較大，通常難以歸入某一特定的法律范疇。因此，在沒有受到侵害之前，此類利益的表現并不明顯，主體也不能積極的予以主張，而僅在受到侵害并在司法個案中得到救濟后方得以確認、實現。司法個案救濟是“弱保障環境利益”得到間接性法律保障的主要途徑。

其次，司法解釋是主要保障依據。司法力量對“弱保障環境利益”的救濟有賴于法官在個案中自由裁量權的發揮。鑒于法官主觀認知的局限性及差異性，加上環境利益這一新興的利益類型本身較為零散復雜、識別難度較大，使得實踐中環境司法的遺漏性、差異性較大。鑒于此，在立法缺失的情況下，很有必要從環境司法審判實踐中積極總結經驗，以司法解釋的方式階段性彌補成文法的不足。司法解釋作為我國的一種特殊的法源，[16]其在當下已經成為我國法官審理和裁判案件的主要依據。[17]因此，通過司法解釋對環境利益的類型、判定標準、保障條件、救濟手段等內容予以歸納，是司法力量對“弱保障環境利益”有效救濟的主要依據。

再次，立法的一般性條款是保障的基礎支撐。如上所述，法官在個案中自由裁量權的發揮是保障“弱保障環境利益”的核心手段。而法官自由裁量權的合理行使，不僅依賴法官內心的正義感，更有賴于其對法律原則和法律理念的概括性理解。[18]由于“弱保障環境利益”系新型的利益類型，其并未得到法律的類型化，法官在個案中對之加以識別的難度較大；同時，對該類利益的保護范圍和尺度缺少法律依據，損害賠償額度也缺乏標準——鑒于此，法官在裁判過程中需要對環境利益的內在機理以及環境法的目的、價值、原則等內容有深入、準確的理解，方能確保其在個案中自由裁量權行使的公正性、正當性。同時，法官也需要通過利益衡量、法律類推等方式填補法律漏洞，在救濟受損的環境利益的同時也注重兼顧其他利益的保障——而上述事項的完成均需要得到成文法中一般性條款的支撐，該類條款對環境利益的概括性確認將有助于法官在審判中展開利益辨別及衡量，并可作為環境損害救濟請求的基礎。

綜上可見，“弱保障環境利益”應構建以立法的一般性條款為指引、以司法解釋為依據、以個案救濟為核心的調整機制。但值得注意的是，該機制的保障效果較為間接、弱化，只有進一步擴大環境利益強保障的范圍，進一步推動立法的“類型化確認”，進一步將“弱保障環境利益”轉化為“強保障環境利益”，才能使之得到更為直接、有效、可預期的救濟及保障。而“弱保障機制”本身的不斷完善是此種轉化的推動力：首先，環境司法實踐是推動此種轉化的核心動力。司法機關以法律理念、原則為指導，在訴訟中對“弱保護利益”提供救濟，通過判例將隱藏在成文法背后、只能在觀念中感受到的環境利益在國家法律體系中穩固化，此動態過程為立法提供了理論和實踐的源泉，并證明立法的正當性。此外，司法解釋也是推動此種轉化的重要途徑。當某一種特定的“弱保障環境利益”經過司法解釋而得到救濟情形成為一種原則或者成為具有約束力的判例時，這種事實所體現出來的必要性則為其晉升入法律條文之中提供了有力的根基。

四、我國環境利益的法律調整現狀及其完善

（一）我國環境利益總體處于“弱保障”狀態

延續上文思路對我國環境利益保障現狀展開分析可知，從立法層面看，目前我國現行環境法律雖然從一定程度上起到了保障環境利益的作用，但尚未形成全面、有效的保障體系。首先，并未有任何法律條款對環境利益進行明確確認，不少法律條款似乎并未注意環境利益的獨立價值。其次，現行立法條款的設置呈現出“重污染防治、輕生態保護”的格局，法律制度的設置總體看來并未圍繞環境利益的保障展開，更未關注對環境利益的優先、傾斜保障。①以新《環境保護法》為例：該法共70條，其中真正直接針對環境生態功能保護、增益的條款只有9條，而直接針對污染防治的條款有20余條。特別值得注意的是，該法中諸如“按日連續處罰”“行政拘留”“查封、扣押”“限制生產、停產停業”等較有“力度”的行政處罰、強制措施的規定都主要是針對污染防治的。再次，調整環境利益的法律手段尚不健全。目前環境行政權力僅浮于執行環境法令，而并未著眼于保障環境生態功能處于良好狀態。有關自然人環境權利的規定并不完整，雖然法律從公眾參與的角度規定了公民的環境知情權、環境參與權、環境監督權、環境舉報權等程序性權利，但立法并未將自然人對良好環境生態功能保有、享受的權利進行確認，也未對自然人的環境起訴權、救濟權進行規定。同時，與上述環境行政權力、自然人環境權利相配套的環境法律義務也并未構建。此外，現行立法也并未真正構建起環境生態功能損害責任制度。環境生態功能損害民事責任及此類責任的社會化填補機制、環境生態功能損害刑事責任均未得到立法的明確構建；環境行政責任多僅是針對“違反環境行政管理秩序”設置的，而并未直接針對主體造成或可能造成環境生態功能損害來設置。

從司法層面上看：首先，我國環境司法實踐十分積極、活躍。僅在2016年7月至2017年6月間，我國各級人民法院共受理環境資源刑事案件16373件，審結13895件，給予刑事處罰27384人；共受理各類環境資源民事案件187753件，審結151152件；共受理各類環境資源行政案件39746件，審結29232件。[19]上述數據一定程度上表明環境司法已發展為我國實踐中保障環境利益的核心力量。其次，司法解釋成為審理環境案件的主要依據。近年來，我國最高人民法院、最高人民檢察院圍繞著環境司法頒布了很多司法解釋，如《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2015）、《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2017）等。雖然這些文件僅是我國環境司法實踐經驗的階段性總結，不少制度尚不完善、法理基礎尚不扎實，但其卻已成為目前我國環境案件審理的主要依據。此一方面反映了我國環境司法及其經驗總結的進步，另一方面也凸顯了目前環境立法的薄弱。再次，環境司法呈現出“專門化”的發展態勢，專門性的環境審判機構數量的快速增加，“三審合一”的審判模式初步確立。但目前我國環境司法專門化的發展還較為形式，即僅將與環境有關的案件均概括式納入其中，尚未圍繞著“環境生態功能損害救濟、保障環境利益”這一本質路徑推進。

由此可知，環境利益目前在我國總體上仍處于弱保障狀態，且弱保障機制本身也不甚健全。這顯然與我國生態文明建設的進程是不匹配的，直接導致了環境利益保障的不確定性、滯后性。

（二）我國環境利益法律調整機制的完善建議

如上文所述，理想狀態下的環境法應構建以環境利益的“強保障”狀態為主、“弱保障”狀態為輔的分層次、有針對性的環境利益法律保障體系；若想縮小我國實然現狀與應然狀態之間的差距，需同時從立法和司法兩個層面著手。

1.立法層面的完善

首先，環境立法應明確確認環境利益。通過立法明確認環境利益的合法性并對之進行界定是有效保障環境利益的前提，其既為環境利益上升為強保障狀態奠定堅實的基礎，又為法官在個案中自由裁量權的行使提供依據，從而確保弱保障機制的有效發揮并進一步推動環境利益朝向強保障狀態發展。鑒于此，建議我國相關環境法律可借鑒域外多國立法經驗，或在其目的條款中宣誓對環境利益的確認，如可以將《環境保護法》第1條目的條款修改為：“為確保環境處于適宜人類正常的生存、繁衍的良好狀態，保障人體健康，推進生態文明建設，促進人類社會全面可持續發展，制定本法。”還可通過為相應的主體設定環境權利、環境權力以及環境義務的方式來確認環境利益的主體、內涵及其合法性，如可在立法中明確“自然人享有在具有良好生態功能的環境中生活，從而確保其生態需要得到充分滿足以維系其正常的生存、繁衍的權利”“自然人具有將環境生態功能維持在良好狀態的義務，任何組織和個人不得以任何方式減損、破壞環境生態功能”“國家負有保障環境生態功能處于良好的狀態，以使人的生態需要得到盡可能充分、公平、有序的滿足，從而確保人類正常的生存、繁衍及可持續發展的職責”。此外，由于我國現行環境法律體系大致按照大氣、土壤、水、森林等不同環境要素予以構建，因此建議可在《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相關立法中對各類環境利益不同的表現形式予以詳細規定，從而有效實現環境利益的類型化。其次，應確立環境利益保護優先原則。“環境保護與經濟、社會發展相協調的原則”一直被視為我國環境法的首要原則。但事實上，該原則并不能很好地完成“確保環境利益盡可能充分、公平、有序地實現”的目標。“協調發展原則”過于強調環境利益與經濟利益的統一性，而忽視了兩者間的沖突性以及環境利益的弱勢性。環境正義要求人們傾斜、優先保護環境利益，因此建議可將該原則的表述修改為“在環境可承載的限度內促進經濟社會的發展”，并將之貫徹于各項制度中。再次，應圍繞著環境利益的保障展開法律制度構建。立法者對各項環境法律制度的設置應“跳出”單純的污染防治的范疇，而直接以“保障環境生態功能處于良好狀態”為其制度設置的目標，只有如此才能真正實現應然環境法之目的。同時，建議環境法律責任制度的設置也應圍繞著環境利益損害展開，如是，方能從根本上解決環境生態功能減損的問題。對此，建議立法明確：“環境利益損害責任是指因導致環境生態功能減損或存在減損之虞并進而損害或可能損害自然人對良好環境的保有、享受的權利，而依法所應承擔的各類責任”，據此展開責任設置。此外，現行立法應致力于進一步完善環境利益的強保障手段，圍繞著環境生態功能保障展開環境權力、環境權利以及環境義務的設置，并關注其間的溝通、協作機制，為后續環境利益上升為強保障狀態奠定基礎。

2.司法層面的完善

環境司法是實現環境利益弱保障的核心機制，也是當下我國環境利益保障現實、有效的手段，更是我國積累立法經驗、推動環境利益實現強保障的關鍵環節，因此對之加以完善是相當緊迫的問題。對此，筆者認為首先應致力于推動“司法專門化”的實質性發展。環境司法專門化應是立足于“環境生態功能損害救濟、保障環境利益”的司法實踐。其之所以“專門”，是因為環境問題案件與其他類型案件存在本質差異，需要對司法實踐進行分工以專門對待。然而，目前我國環境司法專門化的構建較為形式，“三審合一”的改革將與環境有關的全部案件納入其中，并沒有凸顯其“專門性”。客觀來說，其間很多案件僅有一定的環境因素，究其實質僅是與環境有關的經濟利益或人身利益的保障問題，并未涉及環境生態功能損害的救濟問題或僅是附帶提及，難以觸及環境利益保障之根本———此種狀況使得環境利益的弱保障機制更為弱化，且不利于司法經驗的有效總結，更阻礙了環境利益保障強化之路。鑒于此，建議進一步加強環境司法專門化的實質性建設，即以“實現對環境生態功能損害的救濟、保障環境利益”為核心訴求展開環境司法實踐并進一步構建司法專門化。如此，一方面將確保環境利益的弱保障機制的有效發揮，另外一方面也為我國環境利益過渡到強保障狀態奠定基礎。

其次，建議應進一步提高司法隊伍的環境素養。專業化的司法力量是環境司法專門化構建的堅強基石。法官的能力和素養很大程度上決定著案件審理的質量、效率以及環境正義的實現。由于目前我國環境立法并不健全，審理仍然存在法律依據不足、司法經驗欠缺的問題，個案的審理仍然主要依賴于法官自由裁量權的發揮。而司法自由裁量權的行使是一個主觀的過程，此也是導致目前我國環境司法個案處理結果差異較大、環境利益保障不甚充分的主要原因。自由裁量權的有效發揮有賴于法官環境素養的提升，只有準確理解環境利益的內在機理，以環境正義為審判指引，才能確保個案審理的公正性。

此外，還應進一步推動環境司法經驗的總結、提煉并進一步上升為立法。近年來，我國環境司法實踐經驗總結成果顯著，不少都進一步提煉為司法解釋。這些司法解釋文件在固定司法實踐成果、指導環境司法實踐工作方面起到了突出的作用，呈現出解釋程序的主動性、解釋內容的創制性與解釋方式的專斷性等“立法化”的態勢。司法解釋的“立法化”雖然能夠在一定程度上彌補現行法律缺失之不足，但卻無法證成其正當性與合理性。鑒于此，建議應在繼續推動環境司法經驗總結的基礎上，積極推動相關立法，在立法層面固定相關法律制度，盡可能擴大環境利益強保障的范圍。

結語

目前，我國呈現立法者所制定的環境法律不斷增多但環境形勢卻日趨嚴峻的現狀。造成此問題的原因是綜合的，但法律并未明確確認環境利益、更未對環境利益的存續狀態加以細分并有針對性地設置差別化的法律保障機制是不容忽視的原因。就相關問題的解決十分緊迫，然本文的研究顯然較為粗淺，有賴于后續進一步深入探究。