政府采購促進技術創新機理、影響因素與效果改進
——基于文獻的視角

張堂云，朱良華

（梧州學院 商學院，廣西 梧州 543002）

一、引言

黨的十九大提出建設創新型國家，并強調“創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐”。政府采購被認為是需求側的重要創新政策工具，具有推動創新的重要潛力[1]，然而，其創新效果卻長期迷失在“促進論”“無用論”“抑制論”等爭議中。這些迷失阻礙人們對政府采購促進技術創新的科學認知，而且制約當前運用政府采購服務創新型國家建設實踐。綜觀現有文獻發現，徹底厘清政府采購促進技術創新的內在邏輯，全面解析政府采購促進技術創新效果的影響因素，是走出迷失、正本清源的關鍵。為此，本研究系統闡釋了政府采購促進技術創新的機理，綜合揭示政府采購促進技術創新效果迷失典型表現，深入剖析效果迷失的原因，并提出了相應的建議，以期為我國政府采購促進技術創新政策優化提供決策支持，推動政府采購與技術創新理論研究與實踐發展。

二、政府采購促進技術創新的機理解析

（一）分擔創新風險，激勵創新行為

政府采購能降低企業創新風險、調節供需關系以及增強政府政策對未來服務的預見性[2]。具體而言，政府采購能降低創新活動中的決策風險、研發風險和市場風險。其一，能降低技術創新的決策風險。技術創新主體受知識積累、創新能力和信息獲取等方面的制約，無法準確把握創新市場動態，政府采購在采購環節通過設置產品技術規格等標準，為企業技術創新指明了方向，避免企業間重復投資，能有效降低創新決策風險[3]。其二，降低技術創新的研發風險。創新的障礙主要來源于創新的風險和高成本，從某種程度上而言，對創新品的政府采購意味著政府和企業共同分擔了創新品的研發風險，企業將在研發上抱有更大的投資動機，特別是在私人需求不足的領域，如綠色能源或運輸等。在持續的預算壓力下，因為創新的額外需求和由此產生的研發激勵投資可能會在很少甚至沒有額外資金的情況下產生，所以決策者具有更強的研發動機。在創新品進入市場的早期，政府部門充當了“試驗用戶”和“早期用戶”，能測試創新產品的缺陷并及時反饋給供應商以便改進。其三，降低技術創新的市場風險。政府采購作為國內最大的消費者，以其獨特的內在效應能為技術創新產品提供一個穩定的、可以做出清晰預期的市場，從而大大降低技術創新過程中的諸多不確定性。

（二）引領市場需求，增強創新動力

政府采購作為公共支出的重要組成部分，一般占財政預算支出的30%，如此巨大的政府采購金額足以引領市場需求，成為技術創新的主力軍。政府采購主要通過以下三個途徑激勵創新：第一，政府采購需求計劃為企業提供創新動力。政府利用采購預算以一個需求者的身份鼓勵企業進行技術創新，從而創造出一個技術創新產品的新市場。盡管WTO《政府采購協議》和《歐盟采購指令》等國際政府采購協議對采購過程中的互動靈活性進行了限制，但競爭性對話等法律程序為采購方與供應商創新互動預留了空間，采購方仍然可以向上游市場需求發出信號[4]。第二，政府憑借其強大的購買力在一定程度上直接或間接影響創新。政府采購引領創新需求不僅通過購買滿足政府機構運行的一般產品，而且通過購買滿足公眾特定需求的新產品，甚至還通過滿足國際公共需求發揮出來[5]。第三，政府作為領先用戶具有信號效應和擴散效應。作為國內最大的消費體，政府不僅扮演著學習新產品和改造成本的領先客戶角色，而且能向私人市場發揮積極信號，加速創新產品商業化、市場化進程。

（三）扶持中小企業，壯大創新主體

Rothwell（1984）認為傳統的區域發展政策在很大程度上未能引起各地區技術的平衡發展，相對“藍領”技能，“白領”技能嚴重不足[6]。因此，隨著科技日益成為競爭力的重要因素，傳統區域發展政策很難使經濟得以持續發展。大多數國家的產業主要由生產傳統產品的成熟公司構成，為適應21世紀初期需求的快速變化，相對這些成熟的公司，尤其是新成立的小公司很難適應這種快速變化的需求，因此，區域發展政策應更多地針對該地區技術型小公司的創建和發展。當然，相對于小公司，技術型大公司對環境的依賴要小，它們更能克服當地技術和市場的缺陷。為了刺激創新型小企業的發展，在創新潛力有限的發展地區建立創新的基礎設施是有必要的。這些基礎設施將以供給側和需求側方面的一套政策工具為支撐，同時還必須營造一種有利于當地企業努力革新的財政和監管環境。政府采購作為需求側刺激中小企業技術創新的有力政策工具，深受眾多發達國家的青睞，如美國的“小企業管理局”（SBA）、英國的“小企業創新研究計劃”（SBRI）、德國的標準化戰略和日本的“第三種機構”等。為化解2008年全球性金融危機，政府采購成為OECD等國家挽救中小企業發展的重要政策工具。我國也基本形成了以《中小企業促進法》和《政府采購法》為核心，以《招標投標法》《科學技術進步法》和《合同法》等為補充的政府采購促進中小企業技術創新的法律體系[7]。

三、政府采購促進技術創新的效果迷失

近年來，OECD和新興經濟體利用政府采購推動技術創新的舉措層出不窮。例如，《歐盟采購指令》明確鼓勵政府采購商在編制招標書時，包括基于功能和性能的規范；德國允許政府機構在招標中指定采購產品的創新選擇標準；加拿大2017年年底啟動了創新解決方案計劃；新西蘭推行了創新聯盟采購實踐。在各國積極采取政策措施利用政府采購促進技術創新的同時，卻又不得不面對政府采購促進技術創新效果備受爭議、呈現迷失狀態的現實。

（一）政府采購對技術創新的“促進論”

供給側和需求側是支持技術創新公共政策的兩個方面。Nelson（1966）是最早從需求側研究創新政策范式的經濟學家，提出了創新的需求引致假說，即專利發明等創新活動與其他經濟活動一樣受市場需求的制約和引導，以追求利潤為目標[8]。Geroski（1990）實證研究得出，政府采購與財政激勵政策、風險資本政策、專利政策是一樣重要的創新政策工具，相比研發投入而言，政府采購能在更多領域激勵技術創新[9]。Aschhoff和Sofka（2009）基于德國1149家制造業與服務業的數據，比較了政府采購、政府法規、研發補貼和大學基礎研究四種政策對德國技術創新的影響，研究發現政府采購和大學知識外溢對技術創新能力的提升更加顯著[10]。Guerzoni和Raiteri（2015）認為與稅收、研發補貼等供給層面政策相比，政府采購的技術創新效應較大，當多種政策工具結合在一起時，對創新的影響更大[11]。Czarnitzki等（2018）以德國的3410家公司樣本驗證政府采購作為創新政策工具的有效性，創新導向的公共采購對新產品和服務的營業額具有強大而顯著影響，這種效應主要歸因于更具增量性質的創新，而不是市場創新[12]。王小平（2019）研究發現，國家高新區和政府采購政策組合對技術創新數量和質量具有顯著影響，且“成熟期”的國家高新區和政府采購政策組合的正向激勵作用更明顯[13]。

（二）政府采購對技術創新的“無效論”

有的學者認為政府采購對創新沒有促進作用。Yaslan（2009）對土耳其信息技術解決方案的政府采購研究發現，30多項采購項目沒有根本性創新，只是對未來商業化應用或者企業流程創新存在顯著影響[14]。Veiko et al.（2011）指出由于政府對政府采購與技術創新之間的內在聯系缺乏足夠認識，也不愿意在政府采購促進本土創新過程中承擔風險，使得政府采購促進本土創新的作用被弱化，大部分采購帶來的創新不是新興技術的創新，而是現有技術適應新需求的改進，甚至不屬于技術創新[15]。Edquist et al.（2000）認為X2000高速火車并未在火車系統上有根本性的技術變革，也沒有在全球市場上廣泛應用，從采購創新政策角度看X2000并非成功案例[16]。Aberg et al.（2015）認為政府采購在面向創新時存在局限性，他們指出能夠選擇一個合適的供應商是導致采購具有正面效果的關鍵因素，否則，采購結果就沒有創新性[17]。桂黃寶（2017）研究發現在政策實施初級階段我國政府采購政策并沒有促進技術創新[18]。

（三）政府采購對技術創新的“抑制論”

有的學者研究表明，政府采購不但沒有促進創新，反而阻礙了技術創新。孫曉華和楊彬（2009）利用歐盟9國1993-2005年的面板數據實證研究表明，由于缺乏競爭性和針對性，政府采購總額與專利數量之間負相關[19]。政府采購中的限制條款會把部分企業或潛在的創新來源排除在外，從而減少了創新的機會。但是沒有這些限制條款可能會帶來評價成本和時間成本居高的情形。Aman et al.（2015）認為耗時和復雜性是政府采購促進創新的主要障礙。當采購部門遇到嚴格的采購流程，涉及很多不同的關聯方和復雜的創新技術產品時，面向創新的政府采購實施起來非常困難。但也有一部分學者研究認為政府采購促進技術創新受政府采購種類、創新環境等因素的影響[20]。政府采購對技術創新的效果在不同類型的創新產出之間與不同地區之間呈現出明顯的差異。對不同創新類型的創新活動而言，政府采購對發明類創新活動和外觀設計類創新活動均未起到正向的激勵作用，對實用新型類創新活動則產生了顯著的抑制作用；就不同地區而言，政府采購并未對我國中、西部地區的技術創新活動產生顯著的影響，對東部地區的技術創新活動則表現出明顯的抑制作用[21]。

四、影響政府采購促進技術創新效果的主要因素

政府采購促進技術創新機理從理論層面闡釋了政府采購為什么能促進技術創新，但在實踐中，為什么會出現政府采購促進技術創效效果迷失現象？除了受到數據來源、研究方法等局限外，政府采購促進技術創新效果還受到諸多因素影響。縱觀國內外政府采購政策實踐，主要從供應商和采購方雙方尋求政府采購促進技術創新效果迷失的緣由。

（一）政府采購組織

政府采購激勵技術創新大多數影響因素在于組織內生層面，采購組織角色定位、風險管理水平等將會影響政府采購對技術創新的效果。就角色定位而言，地方政府在創新過程中從被動的角色轉變為反應更靈敏的角色，這一轉變對設計促進地方創新的采購政策具有重要作用，意味著次中央政府有設計政策的自主權，而不是由原來的單一的國家行為體制定[22]，地方政府具有地域性、采購活動的廣泛等特征，如果外部制度環境允許，這種采購活動有可能刺激增量創新[23]。就風險管理水平而言，公共機構的風險規避也被認為是政府采購促進技術創新的障礙。公共部門的決策寄予公眾對透明度和問責制的強烈期望，因此，公共部門需要“建立一個以成本收益為衡量標準，并配備相關技術人員以識別和評估技術創新過程中可能出現風險的管理系統”。當研發本身是采購的一部分時，風險管理的重要性就顯得更加重要[24]。如何管理風險對于在研發上投入更多的供應商來說是一個特別重要的考慮因素。采購方可能會規避風險，不愿意采取新的解決方案，如果供應商擔心自己得不到必要的回報，他們可能不愿意在研發和創新活動上投入大量資金。為了減少不確定性或抵消購買創新的感知風險，OECD國家普遍采取提供財務激勵、保險保證和使用質量證書等措施。

（二）政府采購能力

與以盡可能低的價格采購現成商品相比，促進創新的政府采購需要更高水平的采購能力與之相匹配。采購方普遍缺乏商業技能，這不僅限制了采購方與市場的接觸，而且影響到與供應商建立更親密合作的關系。Georghiou（2014）在調查中發現，歐洲小國對于涉及創新的復雜采購不僅缺乏足夠的采購專業知識，而且疏于對采購人員進行正式培訓[25]。英國內閣辦公室2010年一份評估報告指出，中央政府各部門的采購技能參差不齊，已經成為公司創新能力最大的障礙。與此同時，采購技能低下反過來又大大阻礙了可能更“有利于創新”的采購程序的充分利用。事實上，正如英國財政部所指出的：“采購的結果將受到過程中各參加方的能力以及將要交付的合同性質的影響”。尤其是在較低級別的治理和分散的采購系統中，缺乏專業采購員是政府采購激勵技術創新面臨的一個重要挑戰。創新型公司和對研發有更堅定承諾的公司對采購方缺乏專業知識更為敏感，并將其視為提供創新產品或服務的最大障礙[26]。從這個角度來看，政府采購促進創新是內生驅動的學習過程，需要認真對待的不僅僅是創新的本身，政府最重要的任務是加強政府采購創新政策負責人員職業定位和能力建設。

（三）政府采購規則

采購對創新的影響還取決于采購規則的性質。根據結果或性能制定的規則被認為能夠更好地促使企業提出創新解決方案。相反，當規范過于嚴格和狹窄時，創新的可能性會降低，僵化的規則會阻礙供應商提出創新的成果交付方式。創新欲望較強的供應商對這些僵化的規范更加敏感，因為他們認為公共部門不愿意考慮潛在的創新解決方案。雖然人們越來越認識到采購規則，尤其是招標規范的重要性，但是一般慣例、變更交易成本以及對評標的額外要求為政府采購激勵創新預留了空間，如Edler et al.（2015）研究表明，哪些技術創新可以通過公共采購得到支持取決于功能規范的制定和評估投標書要求的各種技能的可用性。歐盟采購規則長期以來抑制了政府創新采購流程的實現，最大化競爭的政策在很大程度上控制著規則的設計，而不是加強創新，歐盟嚴格的競爭法規已成為使用該工具的主要障礙[27]。招投標書中具體與創新相關的說明是充分發揮這一政策工具潛力的必要條件。

（四）采購方與供應商的互動程度

政府采購有可能成為最終用戶和潛在供應商之間的橋梁，為了更好地“激勵創新”，采購方與潛在供應商的早期互動是必要的。創新系統方法論強調創新的互動性，特別是用戶和生產者互動對創新生產的影響。在信息不對稱的情況下，政府采購中的互動可以創造一個信任的環境，有利于減少機會主義行為，降低交易成本和昂貴的監管支出。此外，與供應商早期密切接觸不僅可以獲得組織內部無法獲得的行業知識，而且有利于潛在供應商提出超出預期的創新解決方案。然而，因為采購職能部門與更接近最終用戶需求的運營或服務領域之間缺乏組織內部的溝通，他們之間的互動常常受到阻礙。所有組織內部的采購部門因缺乏從事采購工作的跨職能團隊可能導致潛在供應商、用戶和買方之間的結構性脫節[28]。

五、提升我國政府采購促進技術創新效果的建議

（一）強化實施政府采購促進技術創新政策功能

2006年我國開始考慮使用政府采購作為激勵技術創新工具，但是，在2011年中國加入WTO《政府采購協議》（簡稱GPA）的談判中，迫于歐美的壓力又匆匆取消相關規定①2007年財政部專門制定了政府采購促進技術創新的三個文件：《技術創新產品政府采購預算管理辦法》《技術創新產品政府采購評審辦法》《技術創新產品政府采購合同管理辦法》。。2016年11月國務院辦公廳發布的《關于進一步開展創新政策與提供政府采購優惠掛鉤相關文件清理工作的通知》要求2016年12月底前將相關文件清理完畢。最終，技術創新的政府采購激勵制度未能全面實施就匆匆退場。政府采購作為技術創新產品重要的實驗場地，應成為重要的激勵工具。尤其在中美貿易摩擦、高科技產品進口受阻的環境下，我國應及時調整政府采購激勵策略。一方面實現政府采購技術創新政策功能與其他政策功能的融合，融合到諸如扶持貧困地區、中小企業的發展、少數民族地區、殘疾人就業、婦女擁有的企業等其他政策功能中。另一方面，借“2020年政府采購法修訂”之際調整相關立法的條款表述，刪除“境內”或“本國”等字樣，避免引起GPA現有成員國的不滿。

（二）加強政府采購能力建設

政府采購已逐漸演變成集政策性、專業性和技術性于一體的綜合性工作，要充分發揮政府采購促進技術創新功能當然離不開專業化、國際化人才。其一，專業教育與在職培訓相結合。據不完全統計，目前全國開設政府采購本科專業方向的僅有國際關系學院、中央財經大學、北京物資學院等10余所高校。相對于我國政府采購人才需求而言，實屬杯水車薪。高校作為專業人才培養的搖籃，應該加強政府采購學科建設。鼓勵高校開展政府采購專業招生與培養，加強政府采購學科理論研究。其二，深入開展在職教育。一方面，政府部門帶頭增加對政府采購從業人員的人力、財力、物力的投入，通過建章立制的方式將培訓自上至下、有條不紊地實施開展；另一方面，采取短期學習與中長期培訓相結合。其三，加強政府采購職業規劃設計。借鑒美國的經驗，建立政府采購招投標師制度、職業評審專家制度、采購監督官制度、政府采購合同等中國特色的采購官制度，同時，建立相應的績效評價和晉升機制。

（三）建立政府采購促進技術創新的效應評價體系

政府采購對技術創新的效應受到多種客觀因素的影響，目前普遍采用的案例研究方式盡管能從宏觀層面反映政府采購與技術創新的關系，但很難揭示微觀層面的內在邏輯，如：采購類型、采購方式對技術創新的影響程度，合同承包商特征和創新生產力之間的關系，政府采購活動和技術創新產出的地理分布等。只有從宏觀層面和微觀層面綜合考慮，才能全面認識和掌握政府采購對技術創新的影響。除此之外，這些問題的研究需要基于采購數據的定量分析。為此，一方面，我國應加強政府采購基礎數據庫建設。目前我國每年只公布全國層面的政府采購數據。2015年以來，省層面的數據不再公開，企業層面的數據幾乎沒法獲得，導致我國政府采購實證研究因數據匱乏戛然而止。實證研究不僅需要公開省層面的數據，而且需要建立企業層面政府采購云數據庫。另一方面，定量研究重點應放在科學的評價指標、合理的評價方法和評價效應反饋上，這是我國政府采購領域工作的重要方向之一，需要政府和學術界緊密配合。