養老服務與PPP 模式的探索與實踐

何 柱

（福建省招標采購集團有公司， 福建 福州 350002）

1 我國養老服務發展的現狀

截止2019 年末，我國60 歲以上的人口數量達到了2.54 億人，占全國總人口比例的18.1%，在未來的10 年，我國老齡人口將繼續急速增長。目前全國共有各類養老機構3.4 萬個，提供養老服務床位761.4 萬張，每千名老年人僅擁有床位33張，比民政部要求的，截止2020 年每千名老人擁有35-40 張相比，仍有不小的差距【1】。

當前地方普惠性養老服務，仍然依賴于財政的撥款，在經濟增速下行的情況下，地方財政收入的增速也明顯放緩，單純依靠財政撥款建設越來越困難。然而，普惠性養老服務，與資本市場的逐利又有天然的矛盾，導致民營機構融資難、發展難。因此，如何創新融資模式，拓寬融資渠道，吸引更多的投資者關注，對推進地方養老服務具有重要的意義【2】。

2 PPP 模式與養老服務

2.1 政策支持

2014 年以來，政府和社會資本模式（即PPP 模式）逐漸在我國發展起來。截至 2019 年底，在財政部 PPP 綜合信息平臺管理庫項目9383 項，投資額為14.48萬億，并且依然呈現逐年遞增趨勢。2014 年，民政部等9 部門就聯合發文：“新增健康與養老服務項目優先考慮社會資本，采取政府和社會資本合作。”【1】2015年，國務院辦公廳要求：“在養老等公共服務領域， 廣泛采用政府和社會資本合作模式。”【3】

2.2 養老服務采用PPP 模式的優點

（1）平滑財政支出，減輕財政壓力。采用PPP 模式后，通過引入社會資本融資建設，政府在運營期根據績效考核結果逐年付費，有利于平滑財政支出的資金壓力，緩解財政資金的緊張局面。

（2）提升養老服務的水平，降低項目的成本。PPP 模式提倡“讓專業的人做專業的事”，引入的社會資本通過專業化的人才、團隊以及全生命周期的管控，能夠降低項目全生命周期的成本，提高項目的收益水平。同時，社會資本為了維持自身商譽，實現投資收益，也必須不斷滿足用戶需要、提升其服務水平。

（3）實現政府職能的轉變。政府從參與提供基礎設施的全過程，轉變為對社會資本的監管。政府通過把控提供產品的質量、服務的水平、價格，嚴格考核機制，不但能發揮市場力量，更能實現公共產品、服務質量保障和改善。

2.3 養老PPP 項目的特點

根據財政部全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫統計數據顯示，全國有106 個養老PPP 項目在實施中，總投資額706 億。其中，被評選為國家級示范項目的養老PPP 項目共有33 個，投資額348 億元。通過分析這些示范項目，可以發現養老PPP 項目普遍有以下特點：

（1）合作年限普遍較長。這33 個國家級示范項目中，年限最短的為15 年，有20 個項目年限達到了財政部規定的上限30 年。合作年限較長，一方面有利于社會資本培養團隊、培育市場、提升客戶數量，另一方面是因為普惠性養老院普遍收費較低，投資回收期長。

（2）具有一定的收費基礎。這33 個示范項目中，社會資本的回報機制為使用者付費（即由用戶直接付費）的有15 個，其余18 個為可行性缺口補助方式（即指使用者付費不足以滿足社會資本合理回報的，由財政補助）。采用使用者付費的養老PPP 項目，往往需要其它的方式獲取收入。例如河南省開封市某養老PPP 項目，政府提供500 張床位用于普惠性養老服務，另外提供1000 張床位交給社會資本進行市場化運營。社會資本通過高端養老服務的高附加值收入，來彌補資金的缺口。筆者認為：在同一個養老服務機構內，實施差異化過大的養老服務供給，會進一步導致社會資本追求高附加值的收入，而忽視了基本養老服務的提供，不利于養老服務機構的和諧發展，同時也加大了政府監管的難度。

（3）具有特殊的項目建設模式。這33 個示范項目中，有16 個采用了常見的建設——運營——移交的模式，即BOT 模式；另外有13 個項目采用了比較少見的建設——擁有——經營的模式，即BOO 模式。采用BOO 模式，社會資本獲得的固定資產的所有權，一定程度減少了財政補貼。但是，學術界對于BOO 模式是否適用于PPP 項目，仍有爭議。筆者在實踐中也遇到有地方政府采用BOO 模式包裝所謂的康養小鎮PPP 項目，實則意圖在合作期結束后將其分割銷售。因此，BOO模式應用在PPP 項目中，確實需要慎重并多加甄別。

3 案例分析

3.1 項目基本情況

福建省福州市晉安區社會福利中心PPP 項目位于福州市晉安區，項目包含一期改建和二期新建，總投資約 6701 萬元，擬向社會提供 600 張養老床位以及相關配套養老服務，其中 60 張床位免費服務于基本養老服務對象（如“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人等）。項目合作期為 30 年，其中建設期 1 年（含一期改建為0.5 年），運營期 29 年。本項目由社會資本負責項目的投融資、設計、建設和運營，政府根據績效考核結果，給予社會資本可行性缺口補助。

本項目為福建省內第一個落地動工的養老PPP 項目，目前項目一期改建已經完成，并投入試運營，日均有50 位左右老人入住，一期試運行狀況良好。二期工程預計于今年5 月底完成，并投入正常運營。

3.2 項目主要特點

（1）引入缺口補助機制，使公眾享受平價優質的養老服務

本項目通過引入政府缺口補助，使老百姓能享受到平價、優質的養老服務。在保證社會資本合理盈利不暴利的前提下，讓社會資本更專注于養老運營，避免社會資本過分逐利，而提高養老收費水平或者降低養老服務質量。同時還解決了轄區內基本養老服務對象集中供養難的問題。

（2）建立嚴格的績效考核機制，保障服務質量

本項目在建設期、運營期都建立了嚴格的績效考核機制，運營期內每三個月就進行一次考核，并且將入住率也納入考核內容，這也促使企業做好服務、提高口碑，保證入住率。

（3）探索醫養結合，改變養老院看病難的問題

本項目預留了一千平方米的配套服務面積，擬引入晉安區醫院，一方面能改變養老院就醫難的問題，給老人看病開設了綠色通道；另一方面，改變了周邊鄉鎮和社區無公立醫院的現狀，方便周邊群眾就醫。

4 結論

福州市晉安區社會福利中心PPP 項目的實施，標志著養老服務PPP 模式在福建省的成功實踐，具有重要的意義：

（1）PPP 模式不但能解決養老項目政府融資難題，更能加快政府職能轉變、體制機制改革；

（2）采用可行性缺口補助機制，使公眾能享受平價優質的養老服務，同時加強績效考核，保障了養老服務水平和質量；

（3）探索醫養結合在提高養老服務水平、集約醫療資源等方面，具有重要意義。