地方法治建設(shè)動(dòng)力的社會(huì)化問(wèn)題研究

劉雨嫣，王世濤

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026）

法治是政治現(xiàn)代化所追求的理想治理狀態(tài)。地方法治作為依法治國(guó)方略的真正落實(shí)者，在國(guó)家法治建設(shè)中逐漸從邊緣化到被認(rèn)同，并被給予越來(lái)越多的學(xué)術(shù)關(guān)注和理論研究。其中，地方法治建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題的探討對(duì)于加快地方法治建設(shè)進(jìn)程具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，無(wú)論是為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的推動(dòng)，抑或是圍繞法治指標(biāo)考核的推動(dòng)，作為制度性動(dòng)力機(jī)制對(duì)多元協(xié)作治理背景下的地方法治建設(shè)的作用日漸衰減，本文嘗試以地方法治建設(shè)的動(dòng)力社會(huì)化為視角展開地方法治建設(shè)動(dòng)力機(jī)制的優(yōu)化研究，通過(guò)原生性動(dòng)力的提升實(shí)現(xiàn)地方法治建設(shè)持久的動(dòng)力支撐。

一、政府推進(jìn)型動(dòng)力機(jī)制的檢討

就推動(dòng)法治發(fā)展的主體而言，概莫兩種動(dòng)力，即外界動(dòng)力和內(nèi)在動(dòng)力。前者主要表現(xiàn)為以政府為主的“政府推進(jìn)型”模式，后者是以社會(huì)為主的“社會(huì)演進(jìn)型”模式。在為基本實(shí)現(xiàn)有法可依的法治建設(shè)的初期，延續(xù)我國(guó)特定的社會(huì)條件下的歷史必然，采取自上而下的以政府為主的“推進(jìn)型”動(dòng)力機(jī)制是現(xiàn)實(shí)和積極的，而隨著我國(guó)法治進(jìn)程的推進(jìn)和深入，政府推進(jìn)型模式益發(fā)呈現(xiàn)動(dòng)力的不足與偏差。

首先，法治指標(biāo)考核催生的工具化認(rèn)知無(wú)法保障地方法治建設(shè)良性發(fā)展。2015年立法法將市一級(jí)立法主體從原來(lái)的49個(gè)較大的市擴(kuò)展到全部的282個(gè)設(shè)區(qū)的市，但不可避免伴隨而生的是對(duì)法治的實(shí)用主義理解，忽視立法節(jié)制，脫離了法治的本質(zhì)和規(guī)律而聚焦于法治的物質(zhì)外形，無(wú)形中消解了法治的基本要求和所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值。或?yàn)橥瓿闪⒎ㄖ笜?biāo)而重復(fù)照搬上位法；或?yàn)樽非笳?jī)、受到領(lǐng)導(dǎo)指示或社會(huì)事件影響，未經(jīng)充分評(píng)估論證是否可行而匆忙立法；更甚者為維護(hù)地方利益，以追求地方特色立法為由，無(wú)視抵觸上位法而選擇立法。法治僅被視為具有治理功能的工具。忽視權(quán)力限制、權(quán)利保障和公民實(shí)質(zhì)性參與，政績(jī)壓力驅(qū)動(dòng)下的法治受多重人為因素的限制，無(wú)法保障常態(tài)化的、穩(wěn)定的規(guī)制構(gòu)建。

其次，外部動(dòng)力推動(dòng)造成地方法治建設(shè)中立法與法治實(shí)踐的脫節(jié)。法律必須通過(guò)法治實(shí)踐中產(chǎn)生的需要與矛盾來(lái)修補(bǔ)其自身的內(nèi)在缺陷。出于國(guó)家整體法治觀的考量，地方自主性和央地關(guān)系互動(dòng)性更多表現(xiàn)為地方如何應(yīng)對(duì)中央并與其保持一致，地方法治發(fā)展規(guī)劃及評(píng)估考核機(jī)制游離于基層社會(huì)，未能真正解決地方社會(huì)治理難題及經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)地方立法與法治實(shí)踐的接洽。

再者，政府推進(jìn)型動(dòng)力機(jī)制中存在法治悖論。法治建設(shè)尤其是在地方法治建設(shè)中，地方政府既是地方法治建設(shè)的推動(dòng)主體，同時(shí)也是法治政府建設(shè)中自我革命的對(duì)象，而此種身份矛盾性導(dǎo)致其在推進(jìn)法治建設(shè)中的有限性。法治的目的是依靠法治方式促成面向民眾的民主機(jī)制的形成以及保障并制約政府政治的依法正常運(yùn)行，但是政府推進(jìn)型法治卻在無(wú)形中不斷擴(kuò)大著國(guó)家公權(quán)力，未得到有效限制和監(jiān)督的國(guó)家公權(quán)力利器屢屢侵犯社會(huì)公眾合法私權(quán)益。

地方法治建設(shè)的最終目的是在堅(jiān)持法治統(tǒng)一的政治前提和法治要求下，重建社會(huì)公眾對(duì)法治的信任，重塑社會(huì)公眾對(duì)未來(lái)真正實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的信心。地方法治建設(shè)的良性發(fā)展是順應(yīng)法治中國(guó)建設(shè)所彰顯的地方法治常態(tài)化勢(shì)態(tài)，摒棄工具化思維，追求法的本質(zhì)的穩(wěn)定而長(zhǎng)久的善治，是賦予人民通過(guò)平等參與、民主協(xié)商、監(jiān)督評(píng)價(jià)等體現(xiàn)民意的有序治理，規(guī)制公權(quán)并保障私權(quán)。

二、多元協(xié)作治理語(yǔ)境中地方法治建設(shè)動(dòng)力的內(nèi)在生成邏輯

（一）法治發(fā)展策略的轉(zhuǎn)變使地方法治建設(shè)動(dòng)力社會(huì)化具有必然性

現(xiàn)今，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已初具規(guī)模，基本滿足國(guó)家與社會(huì)的重大問(wèn)題的法治需求。同時(shí)我國(guó)法治發(fā)展策略如同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式根本轉(zhuǎn)變一樣，亦面臨從粗放式向精細(xì)化、實(shí)效化的重大轉(zhuǎn)變，將更加注重從更深、更廣層面有效應(yīng)對(duì)中央尚未抑或無(wú)法解決的地方局部具體問(wèn)題，未來(lái)的法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中的工作重心將適當(dāng)偏重，地方和基層將以充滿法治活力的面相成為中國(guó)社會(huì)依法治理的重點(diǎn)領(lǐng)域[1]。為國(guó)家法治建設(shè)提供多樣化的本土資源，形成中國(guó)特色“社會(huì)主義法治發(fā)展模式”[2]。實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀法治的建構(gòu)向地方法治建設(shè)的基層落實(shí)的階段性轉(zhuǎn)變。地方法治建設(shè)更注重結(jié)合地方實(shí)際社會(huì)狀況，以地方實(shí)際需要為出發(fā)點(diǎn)，以法治為主要手段解決地方社會(huì)治理中的問(wèn)題，形成更具特色的地方法治，進(jìn)一步彰顯我國(guó)法治發(fā)展的中國(guó)式道路。這亦表明我國(guó)法治建設(shè)邏輯已由單純的政治型法治轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡团c社會(huì)型并重但又以社會(huì)型為主的可持續(xù)性法治，由此，地方法治建設(shè)動(dòng)力機(jī)制社會(huì)化的根本轉(zhuǎn)變成為必然。

（二）社會(huì)主體參與多元協(xié)作治理使地方法治建設(shè)動(dòng)力社會(huì)化具備可行性

現(xiàn)代社會(huì)尋求更為積極的、雙方或多方的協(xié)作治理。多元協(xié)作治理方式，借助日益壯大的民間社會(huì)力量，在推進(jìn)公用事業(yè)、文化事業(yè)、社會(huì)保障救濟(jì)等公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政投入上，允許其進(jìn)入公務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，政府通過(guò)合同、協(xié)商、指導(dǎo)、鼓勵(lì)及特許經(jīng)營(yíng)等方式改變單方意志輸出轉(zhuǎn)向雙向意志交流。另外在尋求協(xié)作治理的同時(shí)，通過(guò)多樣化行政方式和手段的運(yùn)用，提升行為的民主性和可接受性，要求政府在選擇行政手段時(shí)，應(yīng)就擬將追求的行政目的進(jìn)行評(píng)估，選擇在程序、時(shí)間、人事、風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)督等方面最具經(jīng)濟(jì)性與高效能的手段，從而實(shí)現(xiàn)手段與目的最佳匹配化。總之，多元協(xié)作治理是追求多主體協(xié)作和高效率的治理方式，標(biāo)志著現(xiàn)代政府在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)，由“管理”到“治理”，由“全能”到“有限”的治理理念的根本性變革。多元協(xié)作治理體系的興起與發(fā)展，與非政府社會(huì)組織的存在及發(fā)展、社會(huì)公眾權(quán)利與參與意識(shí)的覺(jué)醒等密切相關(guān)，作為利益密切相關(guān)者，社會(huì)公眾與社會(huì)組織通過(guò)積極參與治理，尤其是參與地方法治建設(shè)，追求和保障自身合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。毋庸置疑，多元協(xié)作治理體系對(duì)我國(guó)地方法治建設(shè)的路徑選擇具有重要意義。地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)多元協(xié)作治理方式，同時(shí)借助民間社會(huì)力量和政府政治手段推進(jìn)動(dòng)力機(jī)制發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，以內(nèi)在動(dòng)力推動(dòng)為主，構(gòu)建地方法治建設(shè)的社會(huì)化動(dòng)力機(jī)制。因?yàn)榈胤秸闹饕氊?zé)是以回應(yīng)的方式“為人們的自發(fā)性實(shí)踐和創(chuàng)造性活動(dòng)提供穩(wěn)定的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和及時(shí)的制度化確認(rèn)”[3]。

（三）實(shí)現(xiàn)地方法治建設(shè)動(dòng)力機(jī)制的社會(huì)化轉(zhuǎn)變

本文論及的地方法治建設(shè)的動(dòng)力社會(huì)化即指創(chuàng)新社會(huì)自主治理模式，引導(dǎo)和培育社會(huì)公眾成為法治建設(shè)的最主要的推動(dòng)力量，尊重社會(huì)自身的政治、經(jīng)濟(jì)及文化等發(fā)展規(guī)律，以緩進(jìn)型變遷視角，漸次生成地方法治秩序，實(shí)現(xiàn)動(dòng)力機(jī)制主要由政府推進(jìn)向主要依靠社會(huì)力量推動(dòng)的根本性轉(zhuǎn)變。正如學(xué)者所言，目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是“大政府一小社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)是為形成“強(qiáng)政府一強(qiáng)社會(huì)”的二元互動(dòng)模式[4]。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)自治的形成提供原生動(dòng)力與基礎(chǔ)保障。其實(shí)，人類社會(huì)法治秩序從來(lái)都是自然演進(jìn)和理性構(gòu)建相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)物[5]。缺乏民間社會(huì)力量的支持，地方法治必將難以真正實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)本德勒教授的界定，法治的三個(gè)要素基本實(shí)現(xiàn)，方能構(gòu)成法治[6]。現(xiàn)今，我國(guó)法治中的程序性要素和保障性因素已初步具備，政府依照法定權(quán)限和法定程序執(zhí)法，司法機(jī)關(guān)以最后的防線保障法治的實(shí)現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)性要素，如法律的公平正義等仍需在今后的法治發(fā)展策略轉(zhuǎn)變中真正實(shí)現(xiàn)。真正法治層面意義的政治的根本目標(biāo)是要承認(rèn)和尊重法治的內(nèi)在本質(zhì)，依法運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)而保障社會(huì)公眾的私權(quán)利，唯有兩者具有共同的價(jià)值追求目標(biāo)，法治在當(dāng)今政治國(guó)家才能良好運(yùn)行并與政治相輔相成，法治不僅是政治設(shè)定的統(tǒng)治手段，更是社會(huì)實(shí)踐的運(yùn)行機(jī)制，而且政治統(tǒng)治的維護(hù)依賴于這種社會(huì)運(yùn)行機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)。實(shí)現(xiàn)地方法治建設(shè)動(dòng)力的社會(huì)化不僅有助于真正實(shí)現(xiàn)法治的本質(zhì)，而且能夠維護(hù)國(guó)家的政治統(tǒng)治。

三、實(shí)現(xiàn)地方法治建設(shè)動(dòng)力社會(huì)化的具體路徑

穩(wěn)步推進(jìn)常態(tài)化的地方法治建設(shè)，欲尋求內(nèi)在動(dòng)力的持久支撐，必須實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，保障地方法治建設(shè)在明確的事權(quán)范圍內(nèi)，堅(jiān)持社會(huì)本位，回應(yīng)社會(huì)需求，激勵(lì)普通社會(huì)公眾積極主動(dòng)參與地方法治建設(shè)，建立地方政府必須向民眾負(fù)責(zé)的地方民主機(jī)制。還應(yīng)當(dāng)注重其他社會(huì)規(guī)范的補(bǔ)充，并在地方立法中引入第三方評(píng)估機(jī)制，以法治方式實(shí)現(xiàn)地方治理的現(xiàn)代化。保障地方法治建設(shè)在憲法和法律的框架內(nèi)，最終真正實(shí)現(xiàn)地方性事務(wù)治理的常態(tài)化。

（一）明晰央地立法事權(quán)是實(shí)現(xiàn)地方法治建設(shè)動(dòng)力社會(huì)化的前提

為滿足國(guó)家法制統(tǒng)一和地方特色的雙重要求，央地的權(quán)限界定應(yīng)該通過(guò)立法事權(quán)形式加以制度化和規(guī)范化。事權(quán)劃分的實(shí)質(zhì)是整體利益與局部利益的博弈和分配。憲法和立法法規(guī)定的屬于法律保留事項(xiàng)以及只能由中央宏觀調(diào)控涉及全國(guó)性發(fā)展規(guī)劃的事項(xiàng)，地方不得越權(quán)進(jìn)行立法，但中央會(huì)針對(duì)地方發(fā)展急需或在需要發(fā)揮地方主動(dòng)性時(shí)，適當(dāng)、適時(shí)下放相關(guān)事項(xiàng)的立法權(quán)限[7]。有助于減輕中央的壓力，緩解社會(huì)快速發(fā)展與立法規(guī)定滯后之間的矛盾，同時(shí)也在某種程度上滿足了地方發(fā)展實(shí)踐的法治需求，化解因缺乏具有針對(duì)性的法治手段而無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的困境。

當(dāng)今地方改革發(fā)展需要法治保障。央地立法事權(quán)分配模糊，往往會(huì)導(dǎo)致兩種截然相反的結(jié)果：地方或者傾向保守，立法時(shí)謹(jǐn)慎控制制定標(biāo)準(zhǔn)，排除可能會(huì)與上位法相抵觸的內(nèi)容以規(guī)避立法風(fēng)險(xiǎn)，回避處理實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，嚴(yán)重壓縮以立法性文件形式存在的空間，進(jìn)而致使地方立法活力喪失[8]。或者為解決地方實(shí)際問(wèn)題，直接以非立法的規(guī)范性文件等簡(jiǎn)易形式規(guī)制重大事項(xiàng)，不接受立法程序的考量，引致地方立法的碎片化以及與上位法的嚴(yán)重抵觸，如此必然產(chǎn)生因地方治理某些領(lǐng)域缺乏合法、明確的法律依據(jù)，引致地方形式上服從而實(shí)質(zhì)卻規(guī)避中央政策和法律的情形[9]。根本而言，立法活動(dòng)無(wú)非是國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)法律手段規(guī)范和調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系，依法維護(hù)正常的社會(huì)秩序，因此，調(diào)整對(duì)象和手段的明確是其基本要素，中央立法和地方立法都應(yīng)當(dāng)具備明確的調(diào)整對(duì)象、范圍和方式。

應(yīng)當(dāng)按照事項(xiàng)性質(zhì)劃分中央與地方的立法權(quán)限。根據(jù)地方客觀情況需要，地方性越強(qiáng)的立法事項(xiàng)中央調(diào)控和干預(yù)越弱，地方創(chuàng)制率相對(duì)較高。雖然中央專屬立法事項(xiàng)有明確法律規(guī)定，但立法法沒(méi)有具體界定地方性事務(wù)以及屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)范圍，而僅是加以抽象、概括規(guī)定。通常理解，地方性事務(wù)相較于全國(guó)性的事務(wù)，更具地方特色，在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)不需要中央規(guī)定。本文認(rèn)為可主要采取重要性標(biāo)準(zhǔn)劃分兩者的制定事項(xiàng)范圍，考慮因素包括擬規(guī)制事項(xiàng)的綜合性、利益協(xié)調(diào)難度等內(nèi)容。但伴隨社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化以及黨和國(guó)家有關(guān)央地事權(quán)分配的理念和政策的階段性轉(zhuǎn)變，事務(wù)會(huì)因之發(fā)展變化，地方性事務(wù)可能會(huì)隨形勢(shì)變化需要中央調(diào)控和規(guī)劃，從而轉(zhuǎn)化為全國(guó)性事務(wù)，而曾經(jīng)的全國(guó)性事務(wù)可能會(huì)因?yàn)橹匾匚缓蜕鐣?huì)影響力下降反而轉(zhuǎn)變成地方性事務(wù)，因此還應(yīng)當(dāng)以動(dòng)態(tài)變化來(lái)定義地方立法事權(quán)。一方面，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)就地方性事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，明確地方創(chuàng)制性行為合法存在的空間和邊界，為地方劃定可自由活動(dòng)的范圍，使地方性較強(qiáng)的事務(wù)主要由地方立法機(jī)關(guān)規(guī)定。另一方面，地方主動(dòng)由下而上促進(jìn)央地在事權(quán)分配上良性互動(dòng)，對(duì)地方法治建設(shè)具有的積極意義大于將其范圍留待自上而下的法律規(guī)定。當(dāng)然，在明晰央地立法事權(quán)的同時(shí)，還需注意地方法治建設(shè)中的不同地方之間的相互借鑒。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方和中央分別根據(jù)各自的立法事權(quán)就專有事項(xiàng)進(jìn)行立法，同時(shí)保持央地利益關(guān)系的博弈均衡，只要地方立法不逾越行政法治原則框定的界限，以國(guó)家整體利益為出發(fā)點(diǎn)，與國(guó)家憲法法律保持一致，就能實(shí)現(xiàn)我國(guó)法治的統(tǒng)一。

（二）以社會(huì)需求為導(dǎo)向，提高地方法治建設(shè)的公眾參與程度

哈耶克認(rèn)為，法律規(guī)則的完善來(lái)自自生自發(fā)的習(xí)俗，又由法官和立法者進(jìn)行設(shè)計(jì)，兩者相互動(dòng)演進(jìn)[10]。地方法治建設(shè)應(yīng)以社會(huì)為本位，建立回應(yīng)社會(huì)需求的機(jī)制，注重法治文化的建設(shè)，通過(guò)法律程序的完善，充分發(fā)揚(yáng)民主，培育和推進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展和成熟。法治本身具有社會(huì)面向，唯有社會(huì)民眾才是地方法治最大的需求者，地方法律制度供應(yīng)缺失，會(huì)使得法治在普通民眾心中喪失應(yīng)有的權(quán)威并動(dòng)搖對(duì)法治的信任。地方法治建設(shè)動(dòng)力的社會(huì)化過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注私權(quán)利及地方的發(fā)展。當(dāng)今制定的地方政府法治指數(shù)評(píng)估，往往忽視保護(hù)公民私權(quán)利以及保障公民實(shí)質(zhì)性參與地方法治建設(shè)[11]，而地方法治建設(shè)本質(zhì)上是對(duì)民眾權(quán)利要求的回應(yīng)，地方法治建設(shè)落實(shí)的路徑應(yīng)當(dāng)是培養(yǎng)社會(huì)公眾對(duì)法律的可接受性，一旦其真正產(chǎn)生由法治所帶來(lái)的安全感、平等感及力量感后，才會(huì)信任法律、認(rèn)同法治，從內(nèi)心生發(fā)出法治態(tài)度和素養(yǎng)[12]。社會(huì)公眾的法治觀念和行為模式，是比法律制度更穩(wěn)定持久的法秩序建構(gòu)力量。

必須通過(guò)法治文化建設(shè)逐步提升社會(huì)公眾的法治意識(shí)，從而培育法治社會(huì)，維護(hù)地方法治秩序。社會(huì)轉(zhuǎn)型期的變革中，社會(huì)本身的復(fù)雜性及個(gè)體理性等因素促使法律日益成為公眾社會(huì)交往的基本準(zhǔn)則，個(gè)體的個(gè)性自由、主體性生成和完善成為人們認(rèn)同法治文化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，認(rèn)識(shí)到法律不僅有利于個(gè)體追求和維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，并且降低了交往成本。法治文化建設(shè)意味著培養(yǎng)公眾法律價(jià)值觀，更形成其借以構(gòu)建法律行動(dòng)策略的習(xí)慣、技能和風(fēng)格，強(qiáng)化法律認(rèn)同感和法律自覺(jué)性。隨著我國(guó)法治建設(shè)的深入推進(jìn)和法治水平的日益提高，普通社會(huì)公眾的法治意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但仍未充分發(fā)揮。如果法律思維沒(méi)有成為社會(huì)公眾的基本思維方式，如果社會(huì)公眾沒(méi)有實(shí)質(zhì)性參與法治理論的建設(shè)過(guò)程，對(duì)國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行有效監(jiān)督，那真正的法治就不可能實(shí)現(xiàn)。作為從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過(guò)渡的法治后發(fā)型國(guó)家，只有民主參與才能保證法治的持續(xù)性和常態(tài)性，地方法治建設(shè)既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的意志的過(guò)程，也是培養(yǎng)其法治意識(shí)的過(guò)程。

必須通過(guò)保障理性選擇、多元參與、協(xié)商咨詢的健全的程序建制，提高相關(guān)利害關(guān)系人的參與程度，拓寬公眾參與地方法治建設(shè)渠道，實(shí)現(xiàn)利益調(diào)整和理性選擇，保障地方法治建設(shè)的合法性和民主正當(dāng)性。社會(huì)公眾參與地方法治建設(shè)，應(yīng)依據(jù)科學(xué)合理設(shè)計(jì)的立法程序，積極參與地方立法。地方性法律文件在起草之前，要就其制發(fā)的必要性、可行性和合理性通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷等的方式進(jìn)行調(diào)研，其中專業(yè)性問(wèn)題可由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行評(píng)估論證，從而避免不經(jīng)科學(xué)論證而進(jìn)行的短期性立法行為。除依法需要保密的外，對(duì)社會(huì)公眾權(quán)利義務(wù)有重大影響的法律文件草案應(yīng)通過(guò)多種方式向社會(huì)公開征求意見，并建立意見溝通協(xié)商反饋機(jī)制。地方性法律文件審議通過(guò)獲批準(zhǔn)后，要及時(shí)向社會(huì)公布，并定期評(píng)估，構(gòu)建相應(yīng)的清理退出機(jī)制，通過(guò)信息共享、動(dòng)態(tài)更新的信息平臺(tái)，保障地方性法律文件在實(shí)施階段接受公眾的監(jiān)督。社會(huì)公眾通過(guò)法定的程序和方式表達(dá)意愿和建議，并能夠被地方政府部門重視和采納，有助于促進(jìn)地方法治政府建設(shè)更好地回應(yīng)社會(huì)實(shí)際需求，避免地方法治建設(shè)形式化、口號(hào)化，有助于完善地方法治建設(shè)中的公眾監(jiān)督機(jī)制，更加有效限制公權(quán)力擴(kuò)張并予以監(jiān)督，防止其專權(quán)及腐敗。

法治是一種社會(huì)政治實(shí)踐方式，最終的目的是滿足社會(huì)生活本身的需要，服務(wù)于公權(quán)力僅是其實(shí)現(xiàn)最終目的手段，正如馬克思所言：“社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)的，那是法學(xué)家們的幻想，相反地法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)[13]。”

（三）恪守立法節(jié)制，重視其他社會(huì)規(guī)范的補(bǔ)充

重塑法治建設(shè)中合理有效多元規(guī)范體系，認(rèn)可各類規(guī)范對(duì)于各種社會(huì)關(guān)系調(diào)整的實(shí)際效力，將法治建設(shè)的重心放在社會(huì)實(shí)踐中，這是國(guó)家制定法以外的其他社會(huì)規(guī)范正當(dāng)性的理論和邏輯前提[14]。其他社會(huì)規(guī)范是社會(huì)公眾理性整合而成的社會(huì)理性，是人們?cè)谏鐣?huì)的互動(dòng)交往過(guò)程中生成的，通常是社會(huì)所普遍認(rèn)可的規(guī)范體系。而法律規(guī)范是依據(jù)國(guó)家意志或立法者的理性按照法定程序創(chuàng)制的規(guī)范體系，是國(guó)家立法機(jī)關(guān)承認(rèn)的社會(huì)理性，有時(shí)難以與社會(huì)轉(zhuǎn)型契合，其他社會(huì)規(guī)范能為轉(zhuǎn)型期利益矛盾沖突解決方案的理性形成提供資源。其他社會(huì)規(guī)范能夠培育社會(huì)轉(zhuǎn)型的公眾，成為社會(huì)轉(zhuǎn)型的直接力量來(lái)源，因?yàn)樯鐣?huì)公眾個(gè)體都有對(duì)舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)的價(jià)值評(píng)判，若社會(huì)公眾多數(shù)個(gè)體都傾向于認(rèn)為舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)是符合社會(huì)現(xiàn)狀的，就會(huì)自然產(chǎn)生社會(huì)轉(zhuǎn)型的原生動(dòng)力。

地方法治建設(shè)尋求動(dòng)力的社會(huì)化支撐，必須要重視非法社會(huì)規(guī)范的補(bǔ)充地位。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的巨大變革中，通常只是對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型起導(dǎo)向作用的法律規(guī)范產(chǎn)生調(diào)整不能時(shí)，需借助其他社會(huì)規(guī)范彌補(bǔ)。其實(shí)國(guó)家制定和認(rèn)可法律規(guī)范背后都有其基礎(chǔ)規(guī)范或承認(rèn)規(guī)范，以潛移默化方式發(fā)揮作用[15]。立法活動(dòng)很難把所有的社會(huì)規(guī)范法律化，然而未被立法的諸多社會(huì)規(guī)范雖未進(jìn)入國(guó)家法律體系，被隔離在法律規(guī)范系統(tǒng)之外，但依然調(diào)整、約束人們的行為，立法、執(zhí)法以及司法實(shí)踐都已表明，法律方法技術(shù)的運(yùn)用給其他社會(huì)規(guī)范融入法律提供了契機(jī)。更加務(wù)實(shí)地對(duì)待多元規(guī)范，處理好法律規(guī)范與其他社會(huì)規(guī)范之間的關(guān)系，給予其他社會(huì)規(guī)范合理作用的空間，在維護(hù)法律規(guī)范最高效力與權(quán)威的同時(shí)，吸收其他社會(huì)規(guī)范中的合理要素以增強(qiáng)自身的正當(dāng)性，在法治社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮“規(guī)范合力”的作用，構(gòu)建包括國(guó)家制定法律規(guī)范在內(nèi)的多元規(guī)范結(jié)構(gòu)。其中，法律規(guī)范對(duì)應(yīng)的責(zé)任由國(guó)家強(qiáng)制力保障落實(shí)，其他社會(huì)規(guī)范也分別具有各自的責(zé)任機(jī)制。同一社會(huì)公眾的行為通常受到來(lái)自多種不同類型規(guī)范的規(guī)則的調(diào)整，從而引發(fā)多種責(zé)任機(jī)制的共同作用。地方法治建設(shè)的最終目標(biāo)就是使每一社會(huì)交往關(guān)系都運(yùn)行在以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的多種社會(huì)規(guī)范的規(guī)范化軌道上。根據(jù)十八屆四中全會(huì)的決定精神，地方法治建設(shè)中要賦予具有本地特色的社會(huì)規(guī)約等其他社會(huì)規(guī)范在地方社會(huì)治理中的應(yīng)有地位，真正發(fā)揮其對(duì)國(guó)家制定法的補(bǔ)充作用。其他社會(huì)規(guī)范雖不具有強(qiáng)制力，但作為源自民間的“事實(shí)制度”，為公眾自覺(jué)恪守，在進(jìn)行社會(huì)控制與社會(huì)秩序構(gòu)造中發(fā)揮著重要作用，更能體現(xiàn)社會(huì)公眾的利益訴求、凝聚社會(huì)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各階層的利益妥協(xié)。當(dāng)然，若隨著社會(huì)的發(fā)展，其他社會(huì)規(guī)范不能完全符合社會(huì)主體的需要，國(guó)家則可通過(guò)立法的方式加以規(guī)制和完善，解決其他社會(huì)規(guī)范效力，保障其他社會(huì)規(guī)范與法律規(guī)范的一致，提高國(guó)家的法治化水平。

（四）引入第三方法治評(píng)估機(jī)制

地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足于本地社會(huì)需求，圍繞本地方法治實(shí)踐，積極發(fā)展和推進(jìn)以社會(huì)為本位的第三方法治評(píng)估機(jī)制[16]。應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，在借鑒國(guó)外第三方評(píng)估制度的基礎(chǔ)上，理性引入并漸進(jìn)完善涉及公共利益，社會(huì)影響大且各方爭(zhēng)議較大的專業(yè)性、技術(shù)性等重要立法事項(xiàng)的第三方評(píng)估機(jī)制，委托第三方進(jìn)行評(píng)估，并最終向地方立法部門提交書面評(píng)估報(bào)告，推進(jìn)科學(xué)、民主立法，提高立法質(zhì)量，力求能夠使地方立法在協(xié)調(diào)相互沖突的各方利益中尋找到各自利益需求的平衡點(diǎn)。

通常而言，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)人員一般都不是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，能夠保持相對(duì)中立，較好地代表和反映普通社會(huì)公眾的意志，不受到政治利益影響，既可以避免立法機(jī)關(guān)因?qū)I(yè)技術(shù)人才的缺乏，對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的立法項(xiàng)目力不從心，又能避免行政機(jī)關(guān)雖有信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)卻可能將其部門利益滲透到相應(yīng)的法律規(guī)定中，更能得到社會(huì)的認(rèn)同和正確實(shí)施，具有相對(duì)的客觀性、獨(dú)立性以及公正性。

現(xiàn)今，因缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的立法評(píng)估結(jié)果往往缺乏足夠的權(quán)威和應(yīng)有的法律效力，直接影響評(píng)估活動(dòng)，難以保證評(píng)估質(zhì)量。應(yīng)從以下方面完善：第一，設(shè)置評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻。嚴(yán)格規(guī)范第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和業(yè)務(wù)范圍等。當(dāng)前的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)大多數(shù)是高校院系或科研院所，而這類機(jī)構(gòu)往往都因缺乏獨(dú)立資質(zhì)而無(wú)法保證評(píng)估所要求的獨(dú)立性和中立性。另此類評(píng)估機(jī)構(gòu)組成人員雖具有理論基礎(chǔ)和專業(yè)水平，但因缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，最終提交的評(píng)估結(jié)果報(bào)告可能會(huì)因欠缺現(xiàn)實(shí)可行性而影響其在實(shí)際地方立法過(guò)程中的應(yīng)用價(jià)值。即使社會(huì)上存在相對(duì)獨(dú)立的第三方團(tuán)體或組織，接受委托承接了某立法評(píng)估事項(xiàng)，但缺乏知識(shí)結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)化水平高的穩(wěn)定隊(duì)伍，無(wú)法提供優(yōu)質(zhì)的立法評(píng)估服務(wù)，更遑論指望其能提高地方立法的科學(xué)性和專業(yè)性，為地方立法機(jī)關(guān)的最后立法決策提供足夠的支持。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法設(shè)置評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，發(fā)揮地方立法咨詢服務(wù)基地與專家智庫(kù)作用，明確賦予其相應(yīng)的法律地位，承認(rèn)其相應(yīng)資格，人員構(gòu)成科學(xué)合理，兼顧專業(yè)理論性和實(shí)踐性，保障地方立法的質(zhì)量。第二，構(gòu)建科學(xué)合理的立法評(píng)估方法體系。目前第三方立法評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)用的評(píng)估方法主要限于查閱文獻(xiàn)資料和收集論證相關(guān)數(shù)據(jù)，較為單一，完善第三方立法評(píng)估機(jī)制，必須注重在評(píng)估方法上靈活運(yùn)用多種科學(xué)合理的分析方法，如比較分析、成本效益分析以及系統(tǒng)分析等，對(duì)收集和整理的所有相關(guān)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行全面的、客觀的分析與判斷，形成行之有效的立法評(píng)估方法體系。第三，及時(shí)公開立法評(píng)估報(bào)告并健全評(píng)估結(jié)果應(yīng)用反饋機(jī)制。地方立法決策機(jī)關(guān)必須重視應(yīng)用經(jīng)過(guò)第三方立法評(píng)估機(jī)構(gòu)科學(xué)論證的評(píng)估結(jié)果報(bào)告，在合理期限和合理范圍內(nèi)對(duì)外公開第三方評(píng)估結(jié)果報(bào)告在立法決策中的采納情況，增加評(píng)估結(jié)果使用的透明度，使其真正成為地方立法的參考。同時(shí)健全第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾監(jiān)督評(píng)議制度，保障地方立法的社會(huì)導(dǎo)向，提高地方立法質(zhì)量，為地方治理提供真正切實(shí)可行的法律依據(jù)，保障地方法治建設(shè)的良性發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)國(guó)家無(wú)法全面涵攝社會(huì)的多元利益，就需要在地方法治建設(shè)中實(shí)現(xiàn)或滿足多樣的利益訴求，發(fā)揮彌補(bǔ)國(guó)家立法空白的作用。雖然西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可能成為我國(guó)發(fā)展的參考和借鑒，但以尋求普適性的法治追趕模式依然是不可取的，必須結(jié)合我國(guó)實(shí)際，歷史地分析后發(fā)性優(yōu)勢(shì)的影響，在法治建設(shè)的良性漸進(jìn)中不斷調(diào)適，最終實(shí)現(xiàn)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治。法治建設(shè)離不開社會(huì)公眾的積極參與，社會(huì)公眾的法治需求是地方法治建設(shè)的開放多元的、持續(xù)的支撐，引導(dǎo)和培育社會(huì)公眾成為最主要的推動(dòng)力量，在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)規(guī)范有序地進(jìn)行，地方法治建設(shè)就有了持續(xù)的活力。法律是天然具有正當(dāng)性與合理性的社會(huì)治理裝置[17]。依法治理是我國(guó)社會(huì)治理的核心內(nèi)容，地方法治建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，肩負(fù)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重任。學(xué)界也應(yīng)當(dāng)給予地方法治建設(shè)的諸多理論問(wèn)題更多關(guān)注和探討。