論市域社會治理的風險防控能力

陳成文

（江西財經大學 新時代社會治理研究中心，江西 南昌 330013）

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出了“加快推進市域社會治理現代化”的戰略目標。從社會學的視角來看，市域社會治理是指在設區的城市區域范圍內社會治理主體（黨委、政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織、公民）在形成合作性關系的基礎上，運用一定的社會控制手段（黨建、法律、道德、心理、科技、民規民約）化解市域社會矛盾、解決市域社會問題，以達到促進市域社會和諧穩定目的的一種樞紐性基層社會治理。[1]因此，要推進基層社會治理現代化，就必須加快推進市域社會治理現代化。而要加快推進市域社會治理現代化，就必須著力完善市域社會治理的能力體系，補齊市域社會治理的能力短板。其中，風險防控能力不僅直接反映了市域社會治理應對新型社會風險的防范水平，而且也直接體現了從市域社會治理理念由“痛定思痛”向“未雨綢繆”的根本性轉向。[2]因此，只有切實提升市域社會治理的風險防控能力，才能全面提升市域社會治理的能力現代化水平。

一、市域社會治理的風險防控能力：一個概念的內涵界定

風險即危險，指遭受損失、傷害、不利或毀滅的可能性。目前學術界對于風險的界定主要有以下四種：其一，風險是損失發生的可能性或機會；其二，風險是損失的不確定；其三，風險是實際結果與預期結果的偏差；其四，風險是實際結果與預期結果偏離的概率。[2]1986年德國社會學家烏爾里希·貝克開創了風險社會研究的先河。他指出：“人類歷史上各個時期的各種社會形態從一定意義上說都是一種風險社會。”[3]“風險本身并不是‘危險’或‘災難’，而是一種危險和災難的可能性。當人類試圖控制自然和傳統，并試圖控制由此產生的種種難以預料的結果時，人類就面臨著越來越多的風險。”[4]可見，風險與人類社會相伴相生，尤其是工業時代以來，人類改造自然、社會的能力突增而加劇了人類社會的高度不確定性，產生了現代意義上的風險，即風險結構從占主導的自然風險轉向人為不確定性為主導的“人化”風險，具體包括：“一是人為風險，也就是說這種風險純粹是人類社會活動的結果，如環境污染、大規模殺傷性武器的擴散等；二是社會化自然風險，即由人類活動而導致的自然風險，如沙塵暴、溫室效應等；三是制度化風險，即由社會制度本身的漏洞、不合理而導致的風險。”[5]可見，現代社會的風險包括“人化”風險與自然風險兩大類。而風險由風險因素、風險事件和風險損失三部分構成。其中風險因素是增加風險事件發生可能性或擴大風險損失的條件。只要條件控制得當，風險事件發生的可能性就會降低甚至規避。可見，風險因素不一定引發風險事件。而風險事件是風險損失的媒介，風險事件為潛在的危險轉化為現實的損失提供了可能，因此，風險事件控制不當必定會帶來風險損失。在推進市域社會治理現代化的過程中，風險防控工作可以從風險事件發生的前后兩個階段入手：第一階段是指風險事件發生前的風險防范，包括風險預測能力和風險預防能力建設；第二階段是指風險事件發生后的風險處置，包括風險預警能力和風險控制能力建設。因此，市域社會治理的風險防控能力是指市域社會治理主體在風險事件發生前，通過收集、研判、識別各類風險信息及時干預、消除風險因素，規避風險事件發生的防范能力，以及在風險事件發生后，通過篩選、整合、利用各類社會資源及時預警、化解風險事件，將風險損失降到最低的預測、預防、預警與控制能力。它具體包括風險預測能力、風險預防能力、風險預警能力與風險控制能力。

（一）風險預測能力

預測即事前的推測或測定，具體而言就是根據過去和現在的已知因素，運用已有的知識、經驗和科學方法，對未來環境進行預先估計，并對事物未來的發展趨勢做出估計和評價。將預測手段應用于風險管理過程就構成了風險預測，風險預測是企業風險管理的重要組成部分，其實質就是估算、衡量風險，由風險管理人運用科學的方法，對其掌握的統計資料、風險信息及風險的性質進行系統分析和研究，進而確定各項風險的頻度和強度，為選擇適當的風險處理方法提供依據。風險預測一般包括兩個方面：一是預測風險的概率。通過資料積累和觀察，發現造成損失的規律性。由此對概率高的風險進行重點防范。二是預測風險的強度。假設風險發生，導致企業的直接損失和間接損失。對于容易造成直接損失并且損失規模和程度大的風險應重點防范。綜上所述，可知風險預測首先要對風險因素進行收集和分析，因為任何風險事件，都會受各項風險因素合力的影響。其次風險預測包括風險事件發生概率和強度兩方面的預測且風險預測要先于風險事件發生之前進行。因此，在市域社會治理風險防控過程中，風險預測能力指市域社會治理主體在風險事件發生前運用已有的知識、經驗和科學方法對各項風險因素進行收集、分析并對風險事件發生的概率和強度進行預測的能力。風險預測能力的提升事關整個市域社會風險防控能力體系的建設，是風險防控能力提升的首要環節，是市域社會治理風險防控的第一道防線。

（二）風險預防能力

預防是指預先做好事物發展過程中可能出現偏離主觀預期軌道或客觀普遍規律的應對措施。風險預防是指在風險管理過程中，風險管理者采取預防措施，以規避風險事件的發生或減小風險損失的程度。而風險因素是風險事件的誘因，風險事件是風險損失的媒介，因此，要做好風險預防，提升預防能力，首先就要做好風險因素的化解工作，具體包括社情民意收集、矛盾糾紛化解、安全隱患排查、突發事件報告、特殊人群服務以及治安巡邏防治等。其次，還要落實風險事件的應對措施，這就要求：一是要做好風險防控的資源儲備工作，即做好應對風險事件所需的人、財、物以及技術等資源的培養和儲備工作，及時而充足的資源供應是風險應對措施得以實施的重要保證。二是要完善風險防控的制度設計，包括明確的風險處置程序、完善的風險問責機制以及配套的法制宣傳體系。因此，在市域社會治理風險防控過程中，風險預防能力是指市域社會治理主體在風險事件發生前通過提前采取各項預防措施，實現風險因素化解、保證資源儲備充足以及預防措施落實的能力。風險預防能力的提升將為市域社會治理的風險防控工作打下堅實的基礎，是市域社會治理風險防控的根基。

（三）風險預警能力

預警即災害發生前發布的緊急信號，具體而言就是在災害或災難以及其他需要提防的危險發生之前，根據以往總結的規律或觀測得到的可能性前兆，向相關部門發出緊急信號，報告危險情況，以避免危害在不知情或準備不足的情況下發生，從而最大限度地降低危害所造成的損失的行為。風險預警即在風險事件發生后，社會治理主體通過監控風險因素的變動趨勢，分析評估出各種風險狀態偏離預警線的強弱程度，及時發出預警信號的過程。風險預警能力的強弱與風險預警系統的建設程度密切相關，而要建設完善的風險預警系統，首先就必須構建完善的風險評價指標體系，即根據風險事件的實際情況，合理劃分風險預警區間，判斷風險量處于正常狀態、警戒狀態還是危險狀態。其次還要建設高效、暢通的風險信息處置平臺，風險防控的過程就是與時間賽跑的過程，只有高效、暢通的信息處置平臺才能確保風險事件信息收集、篩選、研判和利用的時效性，才能為決策層準確評估出風險事件的強度，及時制定應對措施提供依據。所以，在市域社會治理風險防控過程中，風險預警能力是指市域社會治理主體在風險事件發生后，通過風險預警系統以及信息處置平臺向決策者及時、準確發布風險預警信號的能力。風險預警是風險事件發生后降低甚至規避風險損失的關鍵一環，是市域社會治理風險防控的樞紐。

（四）風險控制能力

控制就是檢查工作是否按既定的計劃、標準和方法進行，發現偏差分析原因，進行糾正，以確保組織目標的實現。風險控制是指風險管理者采取各種應急措施和方法確保風險處理工作按計劃進行，力圖將風險事件造成的損失控制在最小范圍內。風險控制包括應急反應與修復重建兩個方面。應急反應即有效地控制事態，使其朝向利于安全的方向轉化，主要包括應急資源合理高效的配置，即通過良好的預警、決策、指揮與溝通過程，運用科學的管理方法，對資源進行有效配置和管理，及時補給受災區域，最大限度地減小風險事件造成的損失和不良影響。修復重建即安全警報解除之后的受災區域的恢復重建工作，包括風險評定、標準制定、重建規劃、恢復建設、法制建設、心理建設和宣傳教育等。因此，在市域社會治理風險防控過程中，風險控制能力是指市域社會治理主體在風險事件發生后通過合理高效的應急資源配置，推動風險事態朝向利于安全的方向轉化以及在安全警報解除后恢復重建受災區域的能力。風險控制是風險事件發生后降低風險損失的必要手段，是市域社會治理風險防控的最后一道防線。

二、提升風險防控能力：推進市域社會治理能力現代化的關鍵一環

隨著我國工業化、城鎮化、信息化程度不斷加深，經濟與社會結構、思想與利益格局已經發生了深刻變動。這種新形勢、新情況給我國市域社會治理帶來了前所未有的風險挑戰。黨的十九大報告將“堅決打好防范化解重大風險攻堅戰”被列為“三大攻堅戰”之首。可以說，提升風險防控能力，是打好防范化解重大風險攻堅戰、加快推進市域社會治理能力現代化的關鍵一環。這是因為，提升風險防控能力，直接關系到人民群眾的安居樂業、社會的和諧有序發展以及黨和國家的長治久安。

（一）確保人民群眾安居樂業的客觀要求

進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不充分不平衡的發展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要對我國社會治理提出了更高層次的要求。黨的十九大報告指出“我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”人民群眾的需求是國家治理的出發點和落腳點，安全是社會治理的基本要求和重要目標。有了安全才談得上以人為本、以人民為中心，才談得上更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展，才能共建共治共享。[6]所以，要滿足人民群眾安全方面的需求就需要積極提升社會治理的風險防控能力。而新型社會矛盾風險的傳導性、流動性不斷增強，從醞釀發酵到集中爆發周期不斷縮短，牽涉的利益群體、資金往來、具體訴求等各類矛盾要素不斷超越傳統縣域層級能夠解決的職權范圍。[7]所以需要積極尋求更為合理空間范疇，由于市域層面具有較為完備的社會治理體系，具有解決基層社會治理中重大矛盾問題的資源能力，因此，以設區的城市區域為范圍進行風險防控能力的建設更能發揮其調節資源配置，因地制宜地化解風險矛盾的效用，從而保證風險治理的高效性。一方面，完善的市域社會風險預測系統能在風險事件發生前，通過立法、資源統籌等預防措施規避潛在風險因素以降低風險事件發生的可能性；另一方面，在風險事件發生后，通過啟動應急管理方案，發布預警信號、采取應急措施，能夠控制和減少風險損失，從而滿足人民群眾的安全需要，保障人民群眾的根本權益，確保人民群眾的安居樂業。

（二）維護社會和諧有序發展的內在呼喚

自黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化以來，破解一切不合時宜的意識形態和體制機制弊端，建構適宜新時代發展的科學規范、系統完備、運行高效的制度體系便成為我國全面深化改革的主要任務，而制度變革與社會轉型必然帶來社會制度與社會結構的重組，當既有體制被打破，新的制度尚不成熟，便會導致制度交替銜接不暢，產生制度建設的“真空地帶”并引發社會結構失衡等問題，從而影響社會秩序，阻礙社會發展。當下我國正處于全面深化改革的攻堅期，面臨著改革推進時間更加緊迫、改革對象更為廣泛、利益分配格局更加復雜等現實難題，社會轉型帶來的各方面的風險挑戰也愈發的復雜與尖銳。黨的十九屆四中全會也明確指出“推進全面深化改革，既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩定性和延續性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發展、永葆生機活力。”因此，加快提升市域社會治理風險防控能力的現代化建設，一方面通過制定市域治理體系和治理能力現代化急需的制度、滿足人民群眾對美好生活新期待必備的制度需求，從制度層面保障了公民的合法權益免受侵害，并通過制度安排和政策傾斜，為弱勢群體營造起點公平、機會公平、過程公平、結果公平的制度環境，提升人民群眾的公平感，緩解因收入差距、資源差異引發的社會矛盾；另一方面，保持了中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩定性和延續性，通過市域社會治理過程中風險因素的預測能力、風險事件的控制能力以及風險損失的補救能力建設，能夠將全面深化改革引發的風險可能性或傷害降到最低，為積極構建國家治理體系和治理能力現代化急需的制度提供了穩定的社會環境，從而實現維護社會發展的和諧有序。

（三）實現黨和國家長治久安的題中之義

黨的十九屆四中全會提出了“完善國家安全體系。堅持總體國家安全觀，統籌發展和安全，堅持人民安全、政治安全、國家利益至上有機統一”的戰略要求。社會治理是國家治理的重要方面，國家治理在某些領域和某些問題上出現了失靈，便會引發了相應的社會風險問題。而在特定條件下，社會風險問題會轉化成國家安全問題，甚至從根本上動搖國家存在的合法性。因此，要完善國家安全體系，就要不斷提升社會治理的風險防控能力，而市域社會治理作為國家治理的基石，屬于基層社會治理的范疇，是人民群眾與黨和國家保持緊密聯系的重要橋梁，因此加強市域社會治理風險防控能力的建設是國家風險防控能力提升的首要環節。一方面，市域社會治理風險防控能力的建設立足于基層，以人民利益為出發點，以人民安全為宗旨，完善了人民群眾參與基層社會治理的渠道，提升了人民群眾參與國家治理的積極性，同時也擴大了基層社會治理主體的參與力量，有利于將矛盾及時化解在基層，防范了重大風險危機的生成；另一方面，加強市域社會風險防控能力的建設增強了社會治理主體的國家安全意識，通過積極參與市域社會治理風險防控過程，各治理主體提升了風險識別與研判、協同合作與治理的能力，加固了國家安全人民防線的建設，培養了人民群眾警惕、防范和打擊敵對勢力滲透、破壞、顛覆、分裂活動的能力，從而提高各治理主體防范抵御國家安全風險的能力，維護黨和國家的長治久安。

三、風險防控能力：測量指標設計及其在市域社會治理中的應用

古語云：“凡事預則立，不預則廢。”科學構建市域社會治理風險防控能力的測量指標體系，是堅持社會治理效果導向的必然要求。正如習近平總書記所說：“我們既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。”[8]要科學構建市域社會治理風險防控能力的測量指標體系，就必須考慮風險防控效果測量指標設計的科學化程度、風險防控系統建設的完備化程度、風險防控人才隊伍的專業化程度。

（一）風險防控效果測量指標設計的科學化程度

效果即某種動因或原因所產生的結果。科學設計風險防控效果測量指標，是提升市域社會治理風險防控能力的前提和基礎。風險預防涉及一個現時成本與潛在損失比較的問題：若潛在損失遠大于采取預防措施所支出的成本，就應采用風險預防措施。要科學設計風險防控效果測量指標，就必須做到以下幾點：一是要實行目標化管理，把市域社會治理風險防控目標分解為可量化、可評價的階段性目標，并制定時間表、路線圖，扎實推進市域社會風險治理；二是要實行責任化考核，對各類責任主體所完成的市域社會風險治理任務進行嚴格檢查評估，落實相關責任，以保證市域社會治理效果；三是要構建制度體系，即是否從制度層面構建了系統完備、科學規范的市域社會治理風險防控體系，是否為廣大干部和工作人員提供相應的價值標準和行動準則。通過對這三項內容的測定，形成目標性、要素性的監控指標，同時通過向群眾發放問卷，對指標的效度、信度進行調查驗證，形成科學規范的風險防控指標的權重比值，為衡量市域社會治理風險防控能力提供具體的數據支撐。

（二）風險防控系統建設的完備化程度

黨的十九大報告提出，要建設網絡強國、數字中國、智慧社會。在此背景下，風險防控系統的建設是智慧社會建設的題中之義，也是提升風險防控效率的重要手段。風險防控系統包括：風險預測系統、風險預警系統、應急管理系統。風險預測系統作為風險因素收集與分析的重要載體，風險防控系統通過借助計算機強大的運算和分析能力大幅提升了收集和分析社會治理問題的時效性和準確性；風險預警系統根據風險事件的實際情況，合理劃分風險預警區間，判斷風險量處于正常狀態、警戒狀態還是危險狀態；風險應急系統通過接收風險預測系統、風險預警系統傳遞的風險因素信息和風險事件信號形成完備的數據庫，從而為風險治理主體作出正確的應對措施提供決策化依據。因此，社會治理風險防控系統的完備程度決定著其風險防控能力的高低，并對風險防控系統的建設程度的測量具有重要意義，可以從硬件系統與軟件系統兩個層面入手。硬件系統主要包括互聯網的搭建、監控設備的覆蓋與安裝、移動終端和計算機等硬件設施的配備。軟件系統主要包括大數據、云計算、人工智能等現代智慧技術的應用以及信息管理平臺、數據共享平臺的搭建。通過對市域社會風險防控體系的硬件、軟件系統建設完備程度的考察，便可以評估出市域社會治理風險防控系統的建設程度。

（三）風險防控人才隊伍的專業化程度

2016年5月6日，習近平就深化人才發展體制改革作出重要指示，指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在人，關鍵在人才。”市域社會治理風險防控人才的培養狀況決定著市域社會治理風險防控能力的專業化水平，也就是說，是否在市域范圍內形成了一套風險防控的專業人才發展體系，是否培養和儲備了一支高素質的專業化干部隊伍和社會治理人才隊伍，影響著風險因素的預測、風險信號的預警、風險事件的控制以及風險損失的補救效率。一方面，無論風險防控的哪個階段都需要科學、高效的信息收集與分析，專業、理性的事件研究與預判以及高水平、高質量的應急措施決策過程，這些都需要專業的風險防控部門及人才；另一方面，風險防控涉及政治、經濟、意識形態、社會、科技、外部環境、黨的建設等領域，而這些領域都需要各領域的專業人才來應對風險防控難題。因此，風險防控人才隊伍的專業化程度是衡量市域社會治理風險防控能力的重要指標。要增強風險防控人才隊伍的專業化程度，就必須健全風險防控人才隊伍建設的長效機制。

四、“三個注重”：提升市域社會治理風險防控能力的目標取向

提升市域社會治理的風險防控能力，已是勢在必行。要提升市域社會治理的風險防控能力，就必須立足于市域社會治理的現實需求，做到以下“三個注重”：

（一）注重完善市域社會治理風險防控的制度體系

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會明確提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”制度問題關系到黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題，完善風險防控的制度體系，推動制度建設與防控需求相適應是實現社會治理現代化的關鍵。這就要求：首先，要完善風險防控的頂層設計與統籌規劃。必須出臺《風險防控法》這一總括性法律，以立法的形式明確各級政府風險防控的領導職權，以便地方政府結合本地實際制定相對細化的風險防控政策以及技術、人才發展規劃。其次，要完善風險防控相配套的制度建設，通過建立健全監察機制、問責機制、獎懲機制以及民主協商機制以規范各級風險防控主體的治理行為，強化社會組織及個人在風險防控中的責任意識，激發其治理積極性，保證其協作高效性，從而實現風險防控效能的提升。

（二）注重加強市域社會治理風險防控的主體能力建設

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會指出“堅持德才兼備、選賢任能，聚天下英才而用之，培養造就更多更優秀人才”是我國國家治理體系的顯著優勢，而人才是風險防控的關鍵要素，其能力水平直接關系到風險防控的實效性問題。因此，加強市域社會治理主體的風險防控能力建設是當前社會治理能力現代化建構的必由之路。這就要求：首先，要著力擴增參與市域社會治理風險防控的主體力量。政府要轉變治理理念，弱化行政權力，變風險防控的“包攬者”為“掌舵者”，通過建設良性的市場競爭機制，構建多元行動主體利益共享格局，整合社會各方資源、吸納社會各方力量參與風險防控過程；要重視黨建引領，發揮社會主義先進文化對社會治理體系與治理能力現代化的支撐作用，在風險事件爆發時，各級黨組織要傳遞正確的理想信念與目標指向，強化社會主義核心價值觀對人民群眾的精神鼓舞，激發人民群眾的內在動力，凝聚人民群眾的精神力量，推進社會治理主體間的合作互助。其次，要著力提升市域社會治理風險防控主體的專業能力。政府要建立風險防控專業人才的培養和發展體系。各級政府要積極構建風險防控主體專業知識和專業技能的定期培訓機制，聘請社會治理領域專家傳授最新的風險防控理論知識和智慧防控技術；通過給予專業性人才薄弱的風險防控領域和社會治理組織以必要的人才培養補貼及政策資源優待，確保風險防控人才資源不斷檔；積極搭建網絡協商平臺，推動社會各界的政治、經濟、知識、技術人才通過網絡平臺針對當下所面臨的風險事件進行溝通、交流，提升人才資源利用率。

（三）注重打造市域社會治理風險防控的責任共同體

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會提出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。”市域社會治理現代化效能是由多個層面的行動者共同組成的行動者網絡在市域社會治理現代化行動中所體現出來的實際治理效率和效果。它本質上是多元行動主體治理能力的綜合表現。[9]因此，改革傳統高度集中的風險防控結構，打造市域社會治理風險防控的責任共同體，是提升市域社會治理風險防控能力的必然要求。這就要求：一是要構建風險防控的行動主體網絡。在社會治理的市域范圍內，各級行動主體能力存在一定的局限性。每個行動者都掌握著一定的資源，同時也必然在現代流動性社會中通過某種互動進行資源的交換，這種交換依賴于一種網絡，即行動網絡，也可以直接稱之為“社會治理行動網絡”。[10]唯有依托這一“社會治理行動網絡”，將風險防控工作建構于該治理網絡的范疇之下，不斷引導經濟組織、社會組織、群團組織、公民個體積極合作，才能實現風險防控資源的充分可持續。二是要打造風險防控的智慧治理平臺。當前我國形成了“中央－省級－地級－縣級－鄉（鎮）級”五個層級，這些行政層級的安排在很長一段時間內發揮了重要的作用。但是，在治理語境下，過長的行政層級鏈可能會帶來一些挑戰，如導致行政層級間的信息失真、政策扭曲、任務重復等問題。[11]這就需要打造風險防控的智慧治理平臺，運用云計算、物聯網以及大數據技術強大的數據收集、存儲和分析能力，建立跨層級、跨部門、跨區域信息管理、服務平臺，打破“資源壁壘”，實現數據互聯，形成一體化、信息化的風險防控資源指揮調配機制，實現風險防控資源配置的最優。