基層人民銀行無證整治工作存在的困境及建議

何玲樞

摘要：2016年，在黨中央國務院的安排下，互聯網金融風險專項整治工作，在全國各地政府的牽頭組織下，如火如荼地開展起來。截至目前，三年時間過去，人民銀行各分支機構積極配合地方政府，在互聯網金融風險專項整治領導小組的工作機制下，全面開展了非銀行支付機構風險專項整治工作，取得了一定的成效，但也遇到一些困難，亟待解決。

關鍵詞：無證經營 困境 建議

在人民銀行總行和重慶市互聯網金融風險專項整治領導小組的正確領導下，人民銀行重慶營業管理部自2016年起，堅持“打擊非法、保護合法、積極穩妥、有序化解”的原則，快速建立打非工作機制，有序推進全覆蓋摸排，穩妥高效實施重點整治，非銀行支付風險清理整治工作取得明顯成效。截至目前，共打擊無證機構21家，對無證經營支付業務起到了一定的威懾作用，極大的凈化了重慶市的支付結算環境。

一、工作做法及現狀

（一）高效組建工作機構

在重慶市互聯網金融風險專項整治領導小組（辦公室設在重慶市金融辦，現改名為重慶市地方金融監督管理局，以下簡稱市地方金融監管局）的領導下，及時成立由人民銀行重慶營業管理部、市地方金融監管局雙牽頭，市公安、工商等多部門組成的非銀行支付機構專項整治工作組（工作組職責主要為規范有證支付機構經營，打擊無證經營支付業務機構），強化組織領導，明確職責分工。派出業務骨干與市地方金融監管局聯合成立整治專班集中辦公，隨時保持與成員單位溝通聯系，充分發揮地方政府部門在市場管理中的優勢，保障專項整治各階段工作順利開展。

（二）統籌建立工作機制

周密制定《重慶市非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》，明確各階段整治方法，倒排各階段時間節點，統籌建立信息報送、議事協調、專家會商、督查督辦及案件移交等工作機制，確保形成合力，提高效率。

（三）扎實開展業務培訓

編發《非銀行支付機構風險排查指引》，下發《非銀行支付機構風險專項整治工作摸排手冊》，從線索獲取、信息排查、風險判定等各方面開展專業培訓，為各區縣政府具體開展摸底排查及清理整治提供有力的業務支持。

（四）探索建立長效工作機制

無證機構集中整治階段主要集中在2016年。從2017年至今，人民銀行重慶營管部與市地方金融監管局及各區縣政府多方溝通及協調，共同建立了一套持續打擊無證機構的工作機制，即人民銀行重慶營管部接到客戶舉報涉嫌無證從事支付業務線索，根據工作機制將線索移交重慶市互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室（以下簡稱領導小組辦公室），領導小組辦公室通知注冊地區縣金融辦開展現場摸排;領導小組辦公室根據摸排結果，通知人民銀行重慶營管部、市地方金融監管局、區縣金融辦開展現場核查;領導小組辦公室根據現場核查結果，下發《互聯網金融風險專項整治現場檢查通知書》，通知人行重慶營管部、市地方金融監管局、區縣金融辦開展現場檢查。領導小組辦公室根據現場檢查結果，對被核查公司下發《互聯網金融風險專項整治整改通知書》，公司完成整改后即可繼續合規經營。

截至目前，2016年打擊無證機構5家，2017年打擊無證機構4家，2018年打擊無證機構9家，2019年打擊無證機構3家，重慶市打擊無證機構的長效工作機制初步建立，并持續發揮積極作用。

二、工作困境

（一）法律依據層級較底，未形成多維度精準打擊

目前打擊無證經營的主要文件依據有《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號）第四十七條“任何非金融機構和個人未經中國人民銀行批準擅自從事或變相從事支付的，中國人民銀行及其分支機構責令其終止支付業務;涉嫌犯罪的，依法移送公安機關立案偵查;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”《中國人民銀行關于加強支付結算管理防范電信網絡新型違法犯罪有關事項的通知》（銀發〔2016〕261號“六、加大無證機構的打擊力度”以及“七、建立責任追究機制（二十）嚴格處罰，實行責任追究。......銀行和支付機構違反相關制度以及本通知規定的，應當按照有關規定進行處罰;情節嚴重的，人民銀行依據《中華人民共和國中國人民銀行法》第四十六條的說規定予以處罰，并可采取暫停1個月至6個月新開立賬戶和辦理支付業務的監管措施”。

首先，上述文件是人民銀行分支機構參與地方無證機構打擊的主要法律依據，但文件均屬部門規章性質。

其次，文件中措施實施未形成漸進式打擊，對無證機構如情節不嚴重或不涉及違法犯罪的，只限于整改。目前，以市場監管部門對無證機構打擊主要依賴政府下發整改通知，機構完成整改后仍可合規經營。而對無證機構只有當發生案件或者社會影響面廣規模大的情況下，才能夠視作情節嚴重被處罰。鑒于此，對無證機構的打擊手段單一，缺乏不同維度的精準打擊手段。

（二）亟待建立進一步的聯合打擊機制

全國P2P的整治工作將于明年年初結束，隨之全國互聯網金融風險專項整治工作領導小組的主要工作職責也將結束。目前，無證機構整治仍然依托于互聯網金融風險專項整治工作的工作機制開展具體工作，明年的無證機構如何繼續在原有工作機制下開展整治工作是亟待解決的問題。

（三）投訴舉報紛至沓來，易引發人民銀行聲譽風險

一是目前，前期已打擊的部分無證機構資金鏈出現了問題，其客戶為維護自身權益或收回資金，通常會以追討資金為目的向人民銀行寄送舉報信，舉報該機構無證行為。但基于前期該機構無證行為已被打擊，對于客戶追討公司欠款等事項，人民銀行只能建議其尋求司法途徑解決，無法滿足幫助客戶追回資金的需求，易導致人民銀行出現聲譽風險。

二是個別部門創新業務突破支付業務底線。如，交通部門批準社會上部分企業開展“無車承運人”項目涉嫌無證經營支付業務。獲得交通部門“無車承運人”資格的企業建立平臺，托運方及承運方分別在平臺上注冊成為其會員，而托運方須事先預付托運費至平臺賬戶，待平臺確認貨物按照托運方指令運到目的地后，平臺扣收手續費用后將相應款項付給承運方。目前，市場上部分平臺大量收取托運方保證金形成資金池，并延遲付款給承運方，已產生合同糾紛，導致平臺客戶為挽回資金向人民銀行舉報企業為無證機構。

三是部分被舉報機構僅涉及“信息二清”行為，不涉及“資金二清”行為。按照人民銀行總行的有關規定，“信息二清”行為不在無證機構打擊范圍內，但鑒于其仍存在因商戶交易信息傳遞錯誤發生資金清算差錯或商戶信息被攔截、賬戶信息側錄等風險，人民銀行分支機構只能采取約談公司主要負責人，對其“信息二清”行為進行風險提示，要求停止開展上述業務的干預措施。

三、工作建議

一是建議盡快完善無證機構打擊的相關制度，建立全方位、多角度的打擊手段，并進一步提升其法律層級，以維護支付市場的良性健康發展。

二是建立持續的聯合打擊工作機制。雖然，全國互聯網金融風險專項整治工作即將畫上圓滿句號，但市場上依然存在無證經營支付業務機構。為此，建議考慮建立由人民銀行牽頭的，以有證機構為支撐的打擊機制，利用無證機構也需要金融機構提供支付服務的前提，從支付的源頭遏制無證機構繼續開展無證業務，或者考慮由政府牽頭的工作機制長期存在，人民銀行在政府金融管理部門的協調下，長期會同公安、工商聯合開展無證機構打擊工作。

三是建議根據市場上支付業務不斷創新發展變化的情況，進一步明確人民銀行分支機構對涉及無證行為的處理口徑。包括，明確人民銀行分支機構處理無證機構非無證行為引發客戶投訴舉報的處理口徑;明確對其他部門創新業務突破支付業務范圍的處理口徑;以及明確“信息二清”是否需要打擊等問題。

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作者系中國人民銀行重慶營業管理部支付結算處助理業務專員