俄羅斯外交政策智庫(kù)：趨勢(shì)與障礙

文/［俄］伊戈?duì)枴W庫(kù)涅夫 譯/張歡歡 王文正

在俄羅斯，很少有法律或條例涉及在外交政策規(guī)劃中使用學(xué)術(shù)和專(zhuān)家團(tuán)體之事。由第271號(hào)總統(tǒng)法授權(quán)的《外交部（MFA）章程》（1995年3月14日）指出：“為制定俄羅斯聯(lián)邦外交政策的具體建議，俄羅斯聯(lián)邦外交部有權(quán)設(shè)立學(xué)術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性咨詢機(jī)構(gòu)。這些咨詢機(jī)構(gòu)的委員會(huì)組成及其規(guī)定由俄羅斯聯(lián)邦外交部長(zhǎng)核準(zhǔn)。這些委員會(huì)活動(dòng)的組織和技術(shù)支持應(yīng)由俄羅斯聯(lián)邦外交部提供。”

這一規(guī)定給予外交部足夠的自由，使其能夠根據(jù)獨(dú)立專(zhuān)家機(jī)構(gòu)的投入以及本國(guó)咨詢或?qū)＜覚C(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)制定外交政策，這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)得到外交部的組織（即財(cái)政支持）和技術(shù)支持。這意味著，塑造俄羅斯外交政策的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，至少在一些問(wèn)題上，可能來(lái)自獨(dú)立智庫(kù)之間的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，甚至包括外國(guó)智庫(kù)和國(guó)際機(jī)構(gòu)。

目前，外交政策分析主要由幾類(lèi)不同規(guī)模和法律結(jié)構(gòu)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行：官方機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、政府資助的智庫(kù)、資金來(lái)源多樣化的獨(dú)立智庫(kù)以及國(guó)際或外國(guó)智庫(kù)。

評(píng)估俄羅斯在國(guó)際關(guān)系方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)范圍是一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。首先，許多智庫(kù)（包括國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的研究所、專(zhuān)業(yè)系部等）很少參與專(zhuān)業(yè)性研究。其次，大多數(shù)從事政治、歷史和文化研究的組織實(shí)際上是分析內(nèi)政的主要利益相關(guān)者。主要由俄羅斯外交部資助的國(guó)際關(guān)系專(zhuān)業(yè)知識(shí)的中心——俄羅斯國(guó)際事務(wù)委員會(huì)——出版的一本參考書(shū)中列出了94個(gè)符合這一特征的俄羅斯組織。這些組織可分為若干類(lèi)別：

第一類(lèi)包括俄羅斯科學(xué)院的各個(gè)研究所，它們都源于對(duì)蘇聯(lián)時(shí)期外交政策分析預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)，還可以進(jìn)一步細(xì)分為三組：1.國(guó)際關(guān)系研究所，涵蓋整個(gè)國(guó)際政治與安全（世界經(jīng)濟(jì)與國(guó)際關(guān)系研究所、國(guó)際安全研究所）；2.區(qū)域研究所（歐美和加拿大研究所、遠(yuǎn)東和亞非拉研究所、斯拉夫研究所）；3.擁有處理國(guó)際關(guān)系特定部門(mén)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所（社會(huì)科學(xué)信息研究所、社會(huì)和政治研究所、經(jīng)濟(jì)研究所、社會(huì)研究所等），還包括在蘇聯(lián)情報(bào)研究所的基礎(chǔ)上設(shè)立的俄羅斯戰(zhàn)略研究所。

第二類(lèi)是由主要的大學(xué)和研究所組成的大型團(tuán)體，這些大學(xué)和研究所為國(guó)家決策提供教育和分析支持。在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，這主要是指直接對(duì)外交部負(fù)責(zé)的兩個(gè)機(jī)構(gòu)：莫斯科國(guó)立國(guó)際關(guān)系學(xué)院和外交學(xué)院。與此同時(shí)，莫斯科國(guó)立國(guó)際關(guān)系學(xué)院還有一個(gè)專(zhuān)門(mén)為外交部和其他直屬機(jī)構(gòu)起草分析報(bào)告的部門(mén)，即莫斯科國(guó)立國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際研究所。除外交部直屬機(jī)構(gòu)外，俄羅斯還有其他重要的外交政策研究機(jī)構(gòu)，包括莫斯科國(guó)立大學(xué)、圣彼得堡國(guó)立大學(xué)、俄羅斯高等經(jīng)濟(jì)學(xué)院、俄羅斯國(guó)立人文大學(xué)和俄羅斯總統(tǒng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)學(xué)院。雖然一般認(rèn)為專(zhuān)門(mén)研究國(guó)際關(guān)系的區(qū)域性高校不如莫斯科和圣彼得堡的大學(xué)重要，但下諾夫哥羅德、葉卡捷琳堡、新西伯利亞、符拉迪沃斯托克、喀山、彼爾姆、托木斯克、阿爾漢格爾斯克、巴爾瑙爾和伏爾加格勒都有優(yōu)秀的院校。

第三類(lèi)是非營(yíng)利性的專(zhuān)業(yè)性研究機(jī)構(gòu)。其中最著名的包括戈查科夫公共外交基金、外交和國(guó)防政策委員會(huì)、俄羅斯政治研究中心以及國(guó)際社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)研究基金會(huì)（戈?duì)柊蛦谭蚧饡?huì)）。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，研究俄羅斯外交政策智庫(kù)的現(xiàn)狀須參考由聯(lián)合國(guó)支持的美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)專(zhuān)家編制的《2018年全球智庫(kù)指數(shù)報(bào)告》對(duì)俄羅斯外交政策智庫(kù)作出的評(píng)估。俄羅斯擁有215個(gè)研究中心，在國(guó)家排名中列第7位，居于德國(guó)和法國(guó)之間。報(bào)告還列出了俄羅斯最好的5個(gè)外交政策智庫(kù)，分別是：卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)莫斯科中心、普里馬科夫世界經(jīng)濟(jì)與國(guó)際關(guān)系研究所、莫斯科國(guó)立國(guó)際關(guān)系學(xué)院、美國(guó)和加拿大研究所、俄羅斯國(guó)際事務(wù)委員會(huì)。

這三類(lèi)機(jī)構(gòu)各有優(yōu)劣。表1列出各類(lèi)機(jī)構(gòu)外交政策分析結(jié)構(gòu)方面的各種優(yōu)缺點(diǎn)。每種類(lèi)型的機(jī)構(gòu)在產(chǎn)生有關(guān)國(guó)際關(guān)系的研究和專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面都有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。為了制定最明智、最具創(chuàng)新性的外交政策，政府應(yīng)平等接觸所有類(lèi)型的機(jī)構(gòu)，并考慮將其分析納入外交政策規(guī)劃。然而，當(dāng)代俄羅斯缺乏獨(dú)立的國(guó)際智庫(kù)，導(dǎo)致外交政策分析質(zhì)量低下。

阻礙俄羅斯獨(dú)立外交政策智庫(kù)發(fā)展的障礙如下：

第一類(lèi)，關(guān)系到俄羅斯的總體政治形勢(shì)和俄羅斯外交政策的決策過(guò)程。俄羅斯發(fā)展獨(dú)立智庫(kù)需要政府營(yíng)造一個(gè)有利于分析結(jié)構(gòu)之間思想競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。這樣的環(huán)境需要政府采取更加開(kāi)放和透明的決策流程以及對(duì)民間社會(huì)更加歡迎的態(tài)度，因?yàn)檫@將成為智庫(kù)成長(zhǎng)的土壤。

盡管外交政策關(guān)系到許多俄羅斯人的主要利益，但在這方面的官方?jīng)Q策大多是隱蔽的，甚至是秘密的。很少有人認(rèn)為公眾輿論會(huì)對(duì)外交政策產(chǎn)生影響，因?yàn)槠胀ǖ亩砹_斯人認(rèn)為外交部的決定是理所當(dāng)然的。這導(dǎo)致公眾對(duì)外交政策缺乏監(jiān)督，并使得外交部成為這一進(jìn)程中唯一的實(shí)際利益相關(guān)者。在外交部是所有外交政策分析的唯一消費(fèi)者的環(huán)境下，幾乎沒(méi)有動(dòng)力就任何外交政策問(wèn)題制定一種令人耳目一新的方法，而這通常被認(rèn)為是獨(dú)立智庫(kù)的職能。在西方，則是一個(gè)截然相反的過(guò)程在起作用：智庫(kù)不僅能吸引外交部，還能吸引政黨、精英群體、企業(yè)，最后吸引公眾輿論，這就增加了該領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，并使外交部產(chǎn)生興趣，成為最先獲得最佳分析結(jié)果的人。為擺脫俄羅斯的現(xiàn)狀，外交部應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展公共外交，并在制定其外交政策時(shí)將公眾意見(jiàn)作為咨詢的組成部分。

獨(dú)立的分析中心要求外交部的工作更加公開(kāi)透明。首先，如果不能充分利用該部網(wǎng)站上的資料和文件，就很難制定出任何辦法和建議。其次，在這種情況下，獨(dú)立的專(zhuān)家將不得不使用他的個(gè)人聯(lián)系方式與外交部取得聯(lián)系。為提高外交部的透明度，應(yīng)采取西方國(guó)家的做法，對(duì)網(wǎng)上發(fā)布的大多數(shù)部長(zhǎng)級(jí)文件實(shí)行咨詢工作公開(kāi)招標(biāo)制度，并公開(kāi)列出職位空缺。后者還將加強(qiáng)外交部與智庫(kù)之間的專(zhuān)家交流，從而使外交政策領(lǐng)域的職位對(duì)青年專(zhuān)家更具吸引力，使思想的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

營(yíng)造一個(gè)有利于智庫(kù)發(fā)展的環(huán)境，要求政府（主要是司法部）對(duì)民間社會(huì)組織采取更友好的態(tài)度。在西方運(yùn)作的非政府組織（包括智庫(kù)）很少報(bào)告任何與其運(yùn)作有關(guān)的法律問(wèn)題。與俄羅斯不同，西方非政府組織的登記和報(bào)告程序非常簡(jiǎn)單。友好的做法還意味著引入優(yōu)惠的稅收條款，或者至少對(duì)贈(zèng)款免稅，就像俄羅斯的做法一樣。最后，西方經(jīng)驗(yàn)表明，在發(fā)展一個(gè)參與外交政策辯論的公民社會(huì)的最初階段，需要國(guó)際基金會(huì)的援助。不幸的是，對(duì)間諜活動(dòng)和不利于政府政策的恐懼阻礙了國(guó)際基金會(huì)向俄羅斯非政府組織提供更廣泛的支持。

第二類(lèi)，涉及與外交部合作的智庫(kù)。在政府和分析中心之間沒(méi)有明確的合作形式。這種相互作用可包括遵循《公共采購(gòu)法》的委托任務(wù)、伙伴關(guān)系協(xié)定、建立團(tuán)隊(duì)和工作組以及非正式的合作。然而，在俄羅斯，國(guó)家當(dāng)局和獨(dú)立專(zhuān)家團(tuán)體之間相互信任的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，因?yàn)殡p方都不完全確定如何開(kāi)展此項(xiàng)合作。這是國(guó)家和社會(huì)之間缺乏對(duì)話的結(jié)果。西方經(jīng)驗(yàn)表明，支持變革的一種方式是拓寬聯(lián)合決策的渠道，如工作組、咨詢委員會(huì)、指導(dǎo)委員會(huì)等。合作越密切，信任越強(qiáng)。盡管克服刻板印象和過(guò)時(shí)傳統(tǒng)不可能一蹴而就，但建立一個(gè)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)將有助于提高政府與專(zhuān)家界合作的透明度。成立俄羅斯外交理事會(huì)就是朝著這個(gè)方向邁出的一步。

表1 優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)：外交政策分析結(jié)構(gòu)

第三類(lèi)，包括與獨(dú)立智庫(kù)結(jié)構(gòu)和活動(dòng)有關(guān)的內(nèi)部障礙。對(duì)西方成功案例的分析表明，要確保一個(gè)智庫(kù)的可持續(xù)性，必須使其規(guī)劃和資金來(lái)源多樣化。智庫(kù)如果與歐洲及國(guó)際專(zhuān)家網(wǎng)絡(luò)的接觸更具廣泛性，并在提供獨(dú)特或最高水平的專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面為人所稱道，那么在影響政府決策方面的效果也將更好。對(duì)智庫(kù)尋求增強(qiáng)社會(huì)資本的另一個(gè)建議是，它們可以更多地關(guān)注媒體報(bào)道和品牌效應(yīng)。

最后，俄羅斯很少有足夠的專(zhuān)業(yè)人士起草和出版政策文件，即廣泛傳播的鼓勵(lì)政府政策變化的分析文件，而這在西方是通常和流行的做法。因此，對(duì)政府和智庫(kù)的一項(xiàng)建議是以撰寫(xiě)政策文件的方式開(kāi)發(fā)培訓(xùn)課程。外交部應(yīng)考慮將這些課程納入其主要培訓(xùn)和研究機(jī)構(gòu)——莫斯科國(guó)立國(guó)際關(guān)系學(xué)院和外交學(xué)院——的課程。

俄羅斯目前正處于發(fā)展國(guó)際智庫(kù)的早期階段。隨著時(shí)間的推移，這些智庫(kù)有可能會(huì)提高俄羅斯外交政策規(guī)劃的質(zhì)量。學(xué)習(xí)東歐國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是至關(guān)重要的，因?yàn)樵谶^(guò)去20年，東歐國(guó)家成功地克服了這一過(guò)程中的障礙。至于如何使分析支持來(lái)源多樣化，主要是通過(guò)在傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和政府智庫(kù)名單中增加新型的獨(dú)立和國(guó)際智庫(kù)，將使外交政策分析更好、更快、更便宜。

國(guó)家與獨(dú)立智庫(kù)應(yīng)共同努力推動(dòng)加強(qiáng)合作。政府應(yīng)幫助構(gòu)建一個(gè)促進(jìn)公平和多樣化思想競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，而智庫(kù)應(yīng)提高其能力和競(jìng)爭(zhēng)力。如果這種共同努力取得成功，俄羅斯在外交政策分析方面實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升將指日可待。