我國立法上終身教育的范圍探析

冷榮芝　黃長久　向左霞　朱國慶

關鍵詞 終身教育 立法 調整范圍

基金項目：中國成人教育協會“十三五”成人教育科研規劃重點課題“終身教育立法研究”（課題批準編號：2017-125Z）。

作者簡介：冷榮芝，北京市石景山區業余大學，副教授，研究方向：法學/經濟法學;黃長久、向左霞、朱國慶，北京市石景山區業余大學。

中圖分類號：G520? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.237

上世紀90年代，國外終身教育的理念傳入我國。我國《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》和《中國教育現代化2035》等教育發展戰略規劃文件把“構建體系完備的終身教育”“建成服務全民終身學習的現代教育體系”作為我國教育事業發展的重要目標之一，并且就戰略目標實現的任務和路徑做了安排。推動終身教育的發展以提升國民素質和勞動力水平，進而提升國家參與國際經濟競爭的能力，成為我國教育發展的重要內容。

在終身教育理念和相關終身教育政策的推動下，我國的終身教育事業獲得了快速發展，各地各層面都開展了豐富的終身教育實踐活動。在終身教育活動在社會領域成為一類重要社會活動的今天，如何在法律上確認終身教育制度，為終身教育發展奠定制度基礎和活動規范，成為我國當前終身教育發展領域面臨的重要課題。

一、終身教育的涵義及意義

理論上終身教育的范圍是非常清晰和確定的，即，終身教育是指貫穿人的一生所進行的學習活動，這種學習不局限于兒童和青少年，也不只限于在教育機構中進行，是從嬰兒開始貫穿人一生的教育①。

終身教育的上述涵義說明，人們在人生不同階段參與的某些教育活動都只是終身學習過程的一部分。終身教育理念之所以被提出并廣泛傳播，是因為隨著工業化程度的加深和科技時代的來臨，社會領域的日新月異，人們只有不斷地學習、充實和完善自己才能適應工作、生活過程中的各種變化。站在個人發展的層面，通過各種形式完成終身學習成為現代社會人們的必然和必須的選擇。

而站在國家角度分析，目前，全球經濟和社會發展都已經進入新階段，在世界經濟和競爭格局都發生重大變化的今天，各國的經濟發展已經從先前的資源、資本驅動轉換為科技創新驅動，人才競爭成為各國經濟和社會發展競爭的核心內容。各國只有擁有更多具有創新意識和創新能力人才和更多高素質勞動力，才能在激烈的國際競爭中獲得和占據優勢。因此，各國都把積累和培養更多高端人才、培養形成大批適應新時代經濟發展需求的高素質勞動力當做教育發展的重要目標。而這一教育目標的實現有賴于各國終身教育的發展，于是，包括我國在內的全球主要國家都將發展終身教育、構建終身教育體系作為國家教育發展的重要內容。

二、立法上終身教育的范圍選擇

要在立法上為終身教育活動進行制度設計并設定行為規范，就需要明確終身教育立法要調整的主要社會活動，即終身教育活動的范圍。筆者認為，立法上對終身教育范圍的選擇應當從以下兩個方面考慮：

（一）暫且局部立法，僅為特定范圍內的終身教育活動立法

作為教育理念和教育發展的思想支持，終身教育當然是包括人的一生所接受的全部教育，這一點理論上并不存在爭議。但是，從“終身教育”概念的產生背景和人們對它的認知和理解來看，終身教育又顯然與先前已經存在的包括小學教育、中學教育、普通高等教育在內的傳統教育形式不同。

目前，我國教育領域不同階段教育的分工是比較明確的，不同階段的教育承擔和實現的是不同的教育目標。不同階段教育面對的教育對象、學習需求等不同，對教育行為的規范化程度要求也不同。我國已經通過《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》等法律在各類教育形式中確立了比較成熟的制度。依據這些法律，我國現有的各階段、各類型教育在基本原則、教育基本制度、教育機構以及監督管理等方面都有不同的制度設計和安排。因此，要以終身教育立法為不同階段教育確定統一的法律制度，或者在一部統一的終身教育法中為不同階段的教育設置統一的目標或者行為規范可能是不科學的。

因此，我們認為，我國當前階段在立法上選擇終身教育法要規范的教育活動的范圍時，可以將終身教育區分為廣義終身教育和狹義終身教育。廣義終身教育包括人們一生中的各個階段所受的各種教育;而狹義終身教育，我們想要依據現有的政策和一些地方法規將其限定為“現代國民教育體系”以外的后續教育。如果要為理論上的涵蓋所有教育階段和教育活動的廣義終身教育活動立法，需要推翻或者重構我國現有的教育法律體系，這在客觀上是比較難實現的，這會大大延緩終身教育立法的進程。而如果國家目前只選擇為狹義終身教育領域立法，是在現有教育法律體系中做補充和調整，立法難度和技術要求會大大降低。

在其他各階段教育相對成熟、穩定且各自承擔不同的教育職責短時間內難以打破的法律現狀下，在現實中的各種終身教育活動確實與傳統教育活動具有不同特征的實踐基礎上，僅為社會領域針對成人開展的各類終身教育活動確立法律制度和活動規范，立法上暫且局部立法②，我們認為是科學的，是符合我國終身教育發展現狀并且和我國當前的立法水平相適應的選擇。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》和《中國教育現代化2035》兩個國家層面的教育政策文件中，并行列舉終身教育、義務教育、職業教育等領域的發展目標和具體任務，而不是在終身教育體系下位層面討論義務教育等的發展問題。我國已經產生的五部終身教育的地方性法規③，也把終身教育限定為“除現代國民教育體系外”的教育活動。可見，把終身教育發展的切入點確定在現代國民教育體系外的能夠為社會公眾終身學習需求服務的其他教育活動上，是我國當前國家政策層面和地方立法層面的選擇。

日本、美國、法國、韓國等已經頒布的終身教育相關法律中，也并沒有在廣義終身教育的范圍上構建一個龐大而完整的終身教育體系，而是將終身教育放置在某一個教育領域進行深度推進。如韓國在其《終身教育法》中認為終身教育是指“除學校教育以外，有組織的教育活動”④;法國國民議會1971年7月制定并通過的《終身職業教育法》，被認為是世界終身教育立法的里程碑，“確立了繼續教育在國民體系中的作用和地位”⑤。1984 年法國《高等教育基本法》明確了高等院校在終身教育發展中的具體任務，也可以反映出法國將終身教育放置在具體領域推進的策略和選擇。

美國終身教育法律算是涵蓋范圍最廣、體系建設最完備的終身教育法，其包含的終身教育理念、教育貫穿時間以及教育形式等都最接近理論上的終身教育，為美國公眾從出生到死亡參與的包括校內教育和校外各種教育形式的教育都做了原則規定和制度支持。這與美國現有教育體制的單軌制和高度融合的特點相關。在我國各階段各類型教育承擔不同職能、具有不同特征的教育發展現狀下，我們短時間內無法出臺一部統合所有教育類型、貫穿所有教育階段的終身教育法。

（二）選擇為專門教育活動立法而非為所有具有教育效果的社會活動立法

終身教育立法是要為終身教育活動設定制度和活動規范。而理論上和現實中能夠滿足社會公眾的終身學習需求并產生“教育”效果的社會活動是非常廣泛的，即教育包括以學校為典型代表的正規教育，也包括各種校外培訓機構、文化傳播媒體等進行的非正規教育，還包括人們在家庭生活、社會交往等社會活動中參與的不正規教育。

從教育法的立法理論以及我國目前其他教育法律制度的基本做法來看，我國目前的終身教育立法應當聚焦確定為：終身教育是傳統各階段教育形式以外的其他能夠滿足公眾終身學習需求的教育活動，是基于專門教育目的開展的有組織的教育活動，區別于那些可以為公眾提供學習途徑但不具有專門教育目的的普通社會活動，如，現實生活中通過互聯網完成的大量新聞、信息和知識傳播活動、商業組織對其新產品和服務的宣傳推廣活動等。越來越多的普通社會活動成為社會公眾豐富的和重要的學習途徑。我們認為，這些活動因為本質上并不是教育活動，所以不應納入終身教育立法的調整范圍，終身教育立法也無法為所有具有“教育”效果的社會活動確立制度和活動規范。

當然，如果國家將來醞釀出臺類似終身學習促進法或終身學習體系建設推進法之類的法律時，在其中就新聞媒體、商業組織、圖書館、博物館等機構在國家終身學習體系建設、服務公眾終身學習需求等方面如何發揮作用等作出制度安排和規定的，另當別論。

三、結論

綜合上述分析，考慮我國終身教育發展現狀和立法水平，我國終身教育立法目前可以將調整對象確定為傳統各階段教育以外的其他教育活動，即學前教育、義務教育、高中階段教育、職業教育、普通高等教育形式以外的其他或者后續教育形式，主要包括成人高等教育、開放教育、成人繼續教育、老年教育和社區教育等。將這些作為當前終身教育立法調整的主要教育形式，有利于激活這些領域現有的教育資源，強化它們在國家終身教育發展中的地位，發揮它們在終身教育中的推動和引領作用。

從教育主體上看，終身教育立法規范的提供終身教育服務的機構既包括學校，也包括學校以外的提供相關教育服務的機構，學校和其他教育機構開展終身教育活動、提供終身教育服務的行為均應當納入終身教育立法的調整范圍。僅規范學校和其他教育機構的終身教育行為一方面符合教育立法為教育主體設定行為規范的內在規律和要求，另一方面也能有效避免為各類非教育機構的社會活動設定行為規范的“大而空”的尷尬局面。

最后，我們希望國家目前將終身教育發展的聚焦點集中在傳統各階段教育以外的成人教育領域，以成人教育領域現有資源條件為基礎，結合該領域已經開展的終身教育實踐經驗，進行終身教育法律制度的設計，為終身教育在該領域的快速發展奠定制度基礎和提供發展支持。我們認為，即便目前僅選擇以各類成人教育作為終身教育的切入點，這仍然會對我國終身教育的整體發展發揮重要推動作用。

注釋：

[瑞典]T·胡森，[德]T·N·波斯爾思韋特.教育大百科全書4（成人教育 職業技術教育編）[M]，西南師范大學出版社、海南出版社，2011：67.

將來待我們國家的終身教育發展成熟并且教育法律制度發展成熟之后，國家要不要站在更高的戰略高度就全環節的終身教育實現問題進行制度規劃和涉及，會不會產生一部涵蓋廣義上的終身教育活動的法律出現未可知。但是，我們認為我們的研究和觀點只能限于現在，即在當前狀態下，我們應當為狹義上的終身教育立法，我們課題研究的也僅僅是為狹義上的終身教育立法。

這五部地方性法規分別是，2005年《福建省終身教育促進條例》、2011年《上海市終身教育促進條例》、2012年《太原市終身教育促進條例》、2014年《河北省終身教育促進條例》以及2015年《寧波市終身教育促進條例》。

陳鶯.美、法、日、韓四國終身教育立法比較與對我國的啟示[J].南京廣播電視大學學報，2018（3）.