工程總承包模式在地方企業推行過程中的問題分析

陳偉平

嘉興市建筑業管理服務中心 浙江 嘉興 314050

隨著建筑業改革發展的深入，工程總承包模式主要以提升工程全過程協調管理、縮短建設工期、降低業主工程建設風險、激發科技創新和規范建筑市場等顯著優點，逐漸得到業內的廣泛認識和認可，國家和地方政府及行業主管部門相繼出臺了一系列政策文件鼓勵推行工程總承包模式，但目前全國各地沒有統一工程總承包模式的規范樣本，在推行過程中理解不一、各行其是，因而在建筑領域中產生了許多困惑。以浙江嘉興為例，從2017年開始，嘉興主要集中在小城鎮環境綜合整治項目中推行工程總承包，目前已經逐漸普及至各類房建和市政項目。雖然工程總承包在促進項目設計與施工深度融合、加快建設進度方面取得一定成效，但在實際項目試點運作過程中因理解偏差、專業人員匱乏和過程管理不規范等因素，其獨特的優勢很難在眾多項目中發揮出來，并在推行過程中產生了一系列新的問題[1-3]。

2019年12月，住建部和國家發改委聯合印發《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》，對很多一直存在爭議的主要內容進行了統一規范，但在推行工程總承包的過程中依然面臨一些困難和現實問題。本文根據筆者多年來從事地方工程造價、招標投標和建筑市場管理的經驗，從一個地級市推行工程總承包模式的實際情況做了一些研究，總結和分析存在的一些問題，繼而對進一步推行工程總承包模式提出一些不成熟的見解和看法，希望對基層推行工程總承包模式有所啟示或幫助。

1 地方工程總承包推行過程中存在的問題和分析

1.1 建筑市場的陋習難以適應工程總承包模式

作為國民經濟的支柱產業，建筑業仍然是一個傳統產業，很多傳統的市場行為陋習和通病在全國各地基層建筑領域始終占據一席之地，如建筑企業市場誠信缺乏、違法轉包、違法分包和違法掛靠等行為屢禁不止，掌控項目的非項目經理的實際經濟承包人在地方建筑市場依然活躍，各個項目管理模式不一、管理水平低下等等。除國家重大項目或特大型項目外，建筑央企和大型國企承攬地方工程項目一般也不會派遣精英團隊參與項目管理，往往依托地方建筑企業協助項目管理，甚至個別以收取項目管理費的形式讓當地建筑企業接盤項目。推行工程總承包模式的初衷是由總承包單位最大限度為業主承擔項目風險，可用其專業領域具有的專業優勢，全過程進行協調、控制項目的設計、采購和施工環節。因此工程總承包模式對總承包單位來說是建立在集各方面精英團隊協同合作基礎上的項目管理，與傳統的建筑市場陋習水火不容，但是目前的工程總承包項目并沒有以真正的工程總承包模式開展工作[4-6]。

1.2 任憑業主的主觀意愿隨意選擇采用工程總承包模式

地方工程項目選擇采用工程總承包模式往往任憑業主的主觀隨意，理由千篇一律，就是項目工期緊。理論上工程總承包可以減少招投標環節、縮短工期，但很少有業主從專業角度深層次考慮：工程總承包模式可以在項目設計階段協調統一項目施工方案以及提前安排材料、設備采購計劃，并在項目實施過程中根據實際施工和材料、設備采購需要進行調整、完善和優化，從而有效地縮短建設工期。同時，政府投資開發建設的項目就其他發包模式而言，在政策上鼓勵采用工程總承包模式進行發包，這給有些業主隨意選擇工程總承包模式提供了政策依據。其實一部分業主選擇工程總承包模式還有另外一個隱性原因，就是可以規避當地施工總承包地方統一的評標辦法，在沒有地方統一標準的工程總承包招標文件和評標辦法中量身設置條件，更容易冠冕堂皇地讓自己有意向的單位中標，這樣的操作可以加快工程總承包的普及速度。以浙江嘉興為例，2017年全市1 454個建設項目中，共有11個工程總承包項目，占全市建設項目的0.76%，但都是小項目，造價占比僅0.064%；2018年工程總承包項目數上升至29個，占全市1 427個建設項目的2.03%，造價占比2.97%；2019年工程總承包項目數迅速增長至59個，占全市1 711個建設項目的3.45%，造價占比高達8%。工程總承包在地方上有這樣快速的普及度是喜是憂應理性思考。

1.3 以工程總承包為名實為施工總承包

地方上推行工程總承包的主要原因是追求工期而盲目進行工程總承包發包。其在發包前，對于項目的目標定位、建設范圍、設計標準和其他技術要求都還沒有明確。設計過程中，由于不考慮施工工藝、方案和材料、設備采購等因素，導致以總承包模式開展工作時，設計、采購與施工不能有效銜接。很多項目在實際實施過程中依然是傳統的施工總承包模式，而且工程總承包往往借以設計牽頭為由（本意是工程總承包管理應由設計技術力量牽頭），絕大多數以設計單位為主要承接單位，結果產生多方面的負面效果：一是欲速則不達，難以實現縮短工期的目標；二是工程總承包單位收取管理費擠壓建安工程費，施工單位追求應有利益導致更多工程質量問題出現，甚至容易存在安全隱患；三是工程項目直接以總承包模式發包給施工單位，易產生廉政風險。

1.4 建筑領域管理人才無法滿足工程總承包管理的需要

工程總承包模式要求總承包單位在項目管理中充分利用人力、物力、財力、時間資源進行組合配置，更大地體現工程管理責任，對于工程總承包管理人員具有較高的要求，要有工程專業知識、法律法規知識、組織協調能力和職業道德等良好的綜合素質，才能帶領一支復合型綜合管理人才團隊推進項目實施。目前地方除極個別大型企業外，大多數地方設計、施工企業因規模、財力和經營管理水平有限，很難擁有一批滿足工程總承包要求的精英管理人才，不具備相應的能力以總承包模式開展業務。隨著建筑業不斷轉型發展，建筑業企業要想發展，就要改變體制廣納人才，使企業具有全過程管控資源配置的能力和承擔工程總承包模式的核心競爭力。

1.5 工程總承包項目管理職、權、利沒有厘清

目前地方上實施的工程總承包項目管理人員往往來自多個不同單位，如設計單位只由項目負責人和設計人員負責本項目的所有工作要求，而施工單位負責派遣施工和材料采購管理人員，設備采購可能又是另一家單位負責。這些管理人員組織一個臨時管理團隊，各自獨立負責項目的某一部分，管理交叉融合很少，具有復合管理能力的團隊成員難以實現能力延伸，而且個人收入由經濟效益不同的單位負責，致使管理人員在項目管理中產生個人付出與收入不平衡、不公平、不合理的現象，自然導致項目管理松散，管理團隊成員工作積極性大大受挫。這種管理團隊勢必在工程總承包項目管理中導致管理指令和管理信息傳遞阻塞、執行力低下，統籌協調無力，項目管理團隊成員職、權、利不統一就不可能很好地完成管理目標。

1.6 工程總承包項目竣工結算爭議多、協調難

嘉興早期實施的工程總承包項目大多數已經竣工或即將完工，竣工結算時暴露出一系列問題，如：工期拖延責任不清；質量、安全不達標，但因管理責任不清不知如何追責；工程變更、地質或氣候條件變化、政策調整、政府指令對項目影響等等，造成因招標文件或合同約定不全、不明，在竣工結算時產生突出問題，業主和總承包單位、總承包與分包單位之間存在各種結算爭議，事后協調難度可想而知。并且，由于工程開展過程中，工程管理的不規范，項目履約過程中很多補充協議缺少或約定記錄不清，給竣工結算帶來了更大難度，到現在嘉興有些早已完工的工程總承包項目至今還沒有完成竣工結算。

2 地方推行工程總承包的合理化建議

推行工程總承包是一個系統性的工程，除了遵循《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》等上級發文及政策外，同時還應強調以下內容。

2.1 加強招標投標源頭管控

2.1.1 嚴格招標項目的審查

當選擇項目的施工組織方案時，首先應該結合項目的特點，并充分考慮自身的管理能力，選擇實行工程總承包方式時，應確定風險合理分擔原則。鼓勵國有資金投資項目在前期工作比較完善充分的前提下，帶頭推行工程總承包方式。采用裝配式建筑設計的項目，必須在頂層設計時就全面考慮施工工藝，采用工程總承包方式更能實現設計、采購和施工協調一致。在建設工程全生命期內運用BIM技術進行設計、施工和運維管理的項目宜采用工程總承包方式。

2.1.2 嚴格項目類型的選定

工程總承包項目的招標文件就應該明確工程項目是采用EPC模式還是DB模式。對于采用新型或獨特的設計技術，運用專用施工工藝或特有專利技術的特殊項目（以下簡稱“特殊項目”），經專家認證，建設單位可以在（初步）方案設計完成后，通過邀請招標或直接發包確定建筑師負責制的二元制管理EPC總承包單位，其他一般工程（EPC或DB）應采用建設單位委托項目管理單位對總承包項目進行管理的三元制模式。當建設單位不具備相應的管理能力時，提倡在工程總承包項目中推行全過程工程咨詢管理。

2.1.3 嚴格項目發包的條件

建設單位應提前做好項目規劃，不能為追求工期盲目進行項目發包。采用工程總承包發包的項目，必須在工程項目前期完成工程項目必要的準備工作，如項目審批或備案，方案設計或初步設計等，對于工程項目建設方案，管理目標、范圍，設計和其他技術標準應在招標文件中予以明確。除特殊項目外，若上述條件不滿足、相關要求不明確，則不宜采用工程總承包模式。一般項目工程總承包招標時應要求參照國標工程量清單規范編制完整的工程實體工程量清單，建設單位對工程量清單的準確性負責（具體項目可在招標文件和合同中規定合理的允許偏差，如不超過1%或2%）。

2.1.4 嚴格合同價格的形式

符合法律法規必須進行招標的工程總承包項目，要采用公開招標或邀請招標的方式開展招標，所有參與招標的企業應具備充分的競爭性，并根據其報價確定最終的合同價格。招標控制價和投標報價的編制可參照相關文件的規定執行。工程總承包項目的合同價格形式一般宜采用總價合同；若建設單位明確建設要求不變，一般可調整合同價，除此之外一般不得調整合同價。建筑師負責制的二元制管理EPC總承包的特殊項目應在項目發包前合理確定項目成本、酬金及風險費用，采用固定總價形式。除雙方合同另有明確約定外，合同價一般不隨上述因素變化作調整。

無信息價材料和設備的簽證價在結算中一般不作下浮調整。項目實施過程中的行政審計結論一般不得作為后期工程結算依據。為實現項目管理目標，工程總承包合同價格慎用總價下浮或費率下浮形式。

2.1.5 嚴格招標文件的規范

工程總承包項目的評標方法很多，但一般采用綜合評價法，在評價過程中慎用最低價中標。評審過程中的主要因素可以根據具體的項目特點進行設置，各地也可以按不同類型的工程制訂相應的招標評審條件。評標的綜合得分可按商務、技術和資信3部分計算，一般商務標得分占比不少于70%，資信標得分占比不超過5%。簽訂合同時盡量采用由國家制定的示范文本。

2.2 加強項目過程實施監管

2.2.1 強化項目管理的統一

在實行工程總承包管理過程中，建設單位要成立相應的項目管理公司加強整個項目的管理，施工現場具體的管理機構還應與項目管理相適應，足額配備管理崗位。各個管理崗位組成以項目經理為主，質量、技術、安全、進度、采購等為輔的緊密型管理團隊。在項目實施過程中，明確每個管理崗位職責，復合型人才可以擔任多崗位工作，建立項目管理職責、效益與管理人員個人收入掛鉤的考核機制，確保項目管理指令和管理信息傳遞通暢，執行高效，統籌協調有力。項目管理過程中應加強各個階段、各個單位的溝通協調，實現工程總承包項目的有效管控。

2.2.2 強化投標承諾的兌現

工程總承包單位應信守投標承諾，落實并優化投標文件承諾的各項管理方案和措施，確保投標承諾的管理人員全面到位履職，項目關鍵崗位管理人員非特殊原因不得變更。工程實施過程中，更不得隨意轉包或違法分包。工程總承包合同價中應按照項目總承包管理的復雜程度，合理計取項目管理費用，招標文件中應該設定管理費用投標報價的合理區間（一般為總承包合同價的2%～4%），但總承包單位不得以其他名義另外收取管理費或者其他費用，以避轉包之嫌。

3 結語

工程總承包模式并非字面上的將施工總承包的模式改為工程總承包，而是要從根本上改變總承包的管理模式，從招投標、項目實施過程等方面，對工程進行嚴格的管控，以確保工程總承包模式能切實地在基層企業推廣和實現。而這一目標，正是未來建筑項目管理過程中需要重點探索的內容。