完善人工影響天氣安全管理法律制度的思考

李社宏，趙艷麗

(1.西安市氣象局，西安 710016；2.陜西省氣象局，西安 710014)

人工影響天氣是各級政府組織防災減災和生態文明建設的重要抓手，在防御和減輕氣象災害，保障農業生產、經濟建設、生態建設、社會發展中發揮了重要作用。安全管理是人工影響天氣工作的生命線，事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定。我國現行法律體系中人工影響天氣管理的主要依據是《中華人民共和國氣象法》《人工影響天氣管理條例》及相關配套法規規章，隨著災害性天氣頻繁發生及各種大型活動對特定天氣進行控制的需求增加，人工影響天氣活動越來越頻繁，而相關法律規定卻有所滯后[1-2]。雖然學界對人工影響天氣相關法律問題已有研究，但多側重于人工影響天氣行為的性質、權屬關系、法律責任的完善等[3-4]，缺乏從人工影響天氣安全管理實踐需要出發，對法律制度的系統梳理和分析論證。本文從現有法律規定出發，分析存在的問題，提出對策性建議，以期為管理者完善人工影響天氣安全管理法律制度提供一些參考。

1 法律制度現狀

1.1 主要規定

2000年1月1日，《中華人民共和國氣象法》(以下簡稱《氣象法》)頒布施行，規定縣級以上人民政府應當加強對人工影響天氣工作的領導，并根據實際情況，有組織、有計劃地開展人工影響天氣工作。國務院氣象主管機構應當加強對全國人工影響天氣工作的管理和指導。同時，規定了違反人工影響天氣作業有關規范所應承擔的法律責任。2002年，《人工影響天氣管理條例》(以下簡稱《人影條例》)出臺，從組織領導、作業單位和人員、作業裝備生產使用、實施作業、有關單位責任等方面進行了細化規定。《民用航空法》《民用爆炸品管理條例》等相關法律法規也從不同角度對人工影響天氣作業人員資格、空域申請、作業設施和器材管理、作業安全及相關事故責任等進行了規定。為了發展地方人工影響天氣事業，各地在貫徹落實《氣象法》《人影條例》的基礎上，紛紛出臺了地方性法規、規章。如《陜西省人工影響天氣管理辦法》《西安市人工影響天氣管理辦法》等。

1.2 主要制度內容

人影作業安全包括環境、裝備、彈藥、人員、管理等多個環節[5]，對現行人工影響天氣法律法規進行梳理，人工影響天氣安全管理法律制度主要包含五個方面的內容：一是人工影響天氣安全管理體制。主要是對各級人民政府、氣象主管機構、有關部門的人工影響天氣工作職責進行定位。如《人影條例》中明確，人工影響天氣工作由縣級以上地方人民政府領導和協調。二是人工影響天氣作業主體資格制度。主要規定從事人工影響天氣作業的單位，在組織管理、作業裝備、作業點設施、作業技術規范、人員技術水平、作業安全管理等方面應當具備的條件。三是人工影響天氣作業人員管理制度。按照法律法規規定，在人工影響天氣作業活動中，無論是作業指揮人員，還是具體操作人員，都應當經省級氣象主管機構培訓、考核，方能履行職責，從事人工影響天氣工作。四是人工影響天氣作業設施和器材的管理制度。如人影作業裝備的采購、管理的具體要求、彈藥的儲存、運輸的程序和規范等。五是人工影響天氣作業規范制度。如規定實施人工影響天氣作業，必須在批準的空域和作業時限內，嚴格按照國務院氣象主管機構規定的作業規范和操作規程進行。實施人工影響天氣作業，應當提前公告，并通知當地公安機關做好安全保衛工作等等。

2 存在問題

2.1 人工影響安全管理體制不完善

根據《氣象法》，縣級以上人民政府承擔人工影響天氣工作的領導職責，地方氣象主管機構在本級人民政府的領導和協調下，承擔人工影響天氣作業的管理、指導和組織實施職責，具備條件的人工影響天氣作業組織承擔具體作業職責。雖然《氣象法》對人工影響天氣僅有這一條原則性規定，但卻確定了人工影響天氣工作和作業的管理基調。從制度設計來看，政府領導人工影響天氣工作，氣象主管機構負責管理、指導和組織實施人工影響天氣作業。但從制度執行來看，有以下問題，一是除人工影響天氣作業以外的安全管理由誰來負責？如人工影響天氣裝備、彈藥的運輸、存儲。二是在個別基層地區，氣象主管機構與作業主體難以區分，既是裁判員又是運動員，這種現狀難以滿足行政管理的要求，起不到有效監督管理的效果，也為后續人工影響天氣作業安全責任的落實帶來了難題。雖然，地方立法中也有一些行之有效的規范，但畢竟適用范圍有限。且由于立法層級的限制，地方立法在《氣象法》《人影條例》的框架下，難有突破性的規定。

2.2 人工影響天氣安全管理職責不明確

人工影響天氣作業炮彈運輸、作業點建設、炮彈存儲、作業操作等方面均是高風險區域，安全管理工作涉及氣象、公安、安監、消防等多個部門，《氣象法》對此未有涉及，《人影條例》對人影作業安全管理職責劃分和確認也沒有具體規定。雖然《國務院辦公廳關于進一步加強人工影響天氣工作的意見》中對各部門人影作業的安全管理有相應要求，中國氣象局《人工影響天氣安全管理規定》也規定了個別內容，但缺乏強制力，與法律制度的執行效果還有很大差距。《民用航空法》《民爆物品管理條例》中的規定雖有涉及，但不夠全面，沒有形成安全監管的閉環。就實踐來看，人工影響天氣安全管理職責不清、監管合力尚未形成，監管存在盲區和隱患。

2.3 人工影響天氣作業主體條件需要進一步明確

《人影條例》規定，從事人工影響天氣作業的單位，應當符合省、自治區、直轄市氣象主管機構規定的條件。由于開展人工影響天氣作業需要使用飛機、火箭發射裝置、高射炮等作業設備，涉及飛行安全和公民的生命、財產安全，《人影條例》明確作業單位具備一定的條件十分必要。但是在實際中，還存在以下問題：一是沒有統一的國家標準。《人影條例》將作業單位的條件制定權賦予省、自治區、直轄市氣象主管機構，導致各省的要求千差萬別，不盡一致，難以實現全國的統一管理和調度。二是隨著國家“放管服”改革的推進，“人工影響天氣作業組織資質”作為行政審批項目已被取消，雖然不再進行事前制約，但出于安全管理的需要，仍應當對其基本條件進行要求和規范，并進一步完善事中事后的監管措施和手段。

2.4 人工影響天氣作業彈藥的運輸存儲制度可操作性不強

《人影條例》第十六條規定，運輸、存儲人工影響天氣作業使用的炮彈、火箭彈，應當遵守國家有關爆炸物品管理的法律、法規。這樣的援引規定，實踐中缺乏具體、明確的指引，實在難以操作。《人影條例》還規定，實施人工影響天氣作業使用的炮彈、火箭彈，由軍隊、當地人民武裝部協助存儲。目前，一些人民武裝部沒有彈藥庫，軍隊也有“彈藥庫不得存儲軍隊彈藥以外的物品”的要求；因此，實際中已很難做到“軍隊、當地人民武裝部協助存儲”，這一規定已流于形式，作業彈藥安全已成為各級人影部門安全管理工作的重中之重[5]。

3 完善人工影響天氣安全管理法律制度的建議

3.1 理順人工影響天氣管理主體和作業主體之間的關系

按照理想的法律制度設計，人工影響天氣法律關系中，政府是領導機構，氣象主管機構負責監督管理，作業單位(或事業或企業)具體實施人工影響天氣作業；但是，由于人工影響天氣涉及重大安全問題，效益評估目前也缺乏十分科學成熟的方法，現階段不能也不會向社會開放。在這種情形下，應對《氣象法》中的“組織實施和指導”的法律內涵進行界定，區分管理行為和作業行為，并分別加以規范。此外，氣象主管機構還應當認真履行管理職責，加強對作業單位的監督檢查。

3.2 對人工影響天氣作業主體和作業人員基本條件進行統一規范

為了避免各地人工影響天氣作業主體和作業人員條件不一帶來管理的不便，應由國務院氣象主管機構明確從事人工影響天氣作業的單位和人員的必備條件，各省可結合實際進行補充和完善。可將制度明確為，從事人工影響天氣作業的單位，應當符合國務院氣象主管機構規定的基本條件和省、自治區、直轄市氣象主管機構規定的其他條件，并依法接受當地氣象、公安、應急管理等有關部門的監督管理。人工影響天氣作業指揮人員和作業人員，應當符合國務院氣象主管機構規定的基本條件，經省級氣象主管機構培訓、考核，方能從事人工影響天氣工作。

3.3 明確各級政府的人工影響天氣安全管理領導責任

政府對人工影響天氣工作的領導責任如何落實，必須進行分解、細化，加以明確。首先，應當明確政府在人工影響天氣工作中的主體地位。其次，應當建立健全相應的組織領導體系，負責協調人工影響天氣工作中的問題。同時，還應將人工影響天氣作業安全納入政府安全保障體系，并按照《突發事件應對法》的有關規定，建立人工影響天氣作業事故防范和突發事件應對機制。

3.4 細化落實有關部門的人工影響天氣安全管理職責

結合《民用爆炸品管理條例》《民兵武器裝備管理條例》相關規定，對各部門的安全管理職責進行全面梳理，落實人影全流程監管責任。對空域、作業操作、炮彈儲存和運輸、過期彈藥處理等管理職責進行分別細化和要求，具體對應到各相關部門。建議可分環節明確規定，如工信部門應當負責人工影響天氣彈藥生產、銷售的安全監督管理。公安機關應當負責人工影響天氣彈藥的公共安全管理和購買、運輸的安全監督管理，監控彈藥流向。

3.5 完善人工影響天氣作業彈藥的運輸、存儲制度

對人工影響天氣作業彈藥運輸、存儲的規范，應當根據安全管理的需要，在《氣象法》或《人工影響天氣管理條例》中對人工影響天氣作業彈藥的運輸、存儲進行直接規定，不再采用援引條款的方式進行制度設計。如縣級以上人民政府應當建立人工影響天氣彈藥存儲庫。同時，對運輸和存儲的基本條件進行明確，統一標準，便于加強后續監管。