淺論市政基礎設施PPP項目全生命周期策劃要點

陳曉浩

（中交三航局廈門分公司 福建廈門 361006）

0 引言

截至2019年1月底，全國PPP（政府和社會資本合作）綜合信息平臺項目庫累計入庫項目8735個、投資額13.2萬億元，落地項目累計4814個，投資額7.3萬億元。不同的PPP投資項目在簽約落地時，所涉及的項目組織架構、合同體系、合作協議、移交機制都各有各的特點，作為項目的投資方，來自不同的央企、國企、民營、金融資本，不同的投資項目管理理念也將影響著PPP項目完整實施順利與否。在市政基礎設施PPP項目上，項目的合作性質主要政府付費型和準經營型模式為主，為同類PPP投資項目如何全面掌握投資經營、實現投資效益最大化提供借鑒參考。

1 項目管理架構體系建設

在PPP項目的項目公司注冊成立后3個月內，項目公司根據項目批復文件、交底文件、招投標文件、投資建設合同、合資協議等相關項目資料及有關規定，建立PPP投資項目的管理體系架構。

項目公司組織機構管理包含項目公司法人治理結構，股東構成、股權結構比例；董事會成員、監事成員、經營層成員；股東會議事規則；董事會議事規則。

項目公司高級管理層設總經理、副總經理、財務總監；下設四個職能管理部門，即財務部、商務合約部、工程管理部、綜合辦公室。明確高級管理人員及各部門崗位職責。項目公司根據項目實際和組織機構需要，采用“定責、定崗、定編、定人”的原則。

2 項目管理目標設定

2.1 總體目標

項目管理總體目標是以在保安全、保質量、保環境達標的前提條件下，實現投資效益最大化。項目公司通過分析、調查、研究投資項目的地域特點、社會經濟特性、項目本身潛力等，通過與政府方溝通協調，對項目進行投資優化、降本、降造來控制投資規模、降低建設期成本、縮短建設周期等，并以此實現預期總體目標。

總體目標分解如下：

（1）嚴格按照“整體打包、成熟一期、實施一期”的原則推進。

（2）落實項目融資及融資擔保條件。

（3）做好在建和擬建投資項目的自有資金平衡方案，推進投資資金的良性循環，確保投資本項目不影響企業正常的生產經營。

（4）關注地方政府財政采購能力，落實政府采購資金來源及保障措施，積極規避政府采購的逾期風險。

（5）投資建設合同中明確征地拆遷等工作由政府負責，因征地拆遷工作滯后影響工程進度的索賠條款，以及工程材料調差、利率浮動等對投資方有利的條款。

（6）加強項目建設管理，落實安全生產責任制，確保工程建設的安全質量和進度；做好優化設計，嚴格控制項目成本；防范規避各類投資風險，確保預期投資收益的實現。

2.2 項目公司具體目標

（1）項目投資總額設定，其中建安費占比不低于投資評估，固定費用占比不高于投資評估。

（2）項目融資利率（不高于投資評估分析值）。

（3）項目資本金收益率（不低于投資評估測算值）。

（4）項目動態回收期（不高于投資評估測算值）。

（5）項目建設期（不大于投資評報告確定的期限）。

（6）自有資金投入控制（不大于投資協議）。

（7）安全管理目標。

（8）質量管理目標。

（9）環境管理目標：杜絕一般及以上環境責任事故。

（10）文明創建目標：爭創市級及以上等級的文明工地。

3 風險控制管理

3.1 風險管理體系建設

3.1.1 建立風險管理組織體系

風險管理組織體系是風險管理的基礎，該體系要具有穩定性，要具有規范性，通過制定規范流程體系和一系列規章制度在決策層、職能部門和基層之間形成相互對應和銜接。

3.1.2 完善風險管理相關制度

為落實風險管理策略和風險管理解決方案，項目公司需建立風險管理的可行性報告、風險報告、風險管理監督、專業評估等相關制度。同時，根據PPP項目合同約定及建設管理相關要求，確定在不同建設階段的風險控制。

3.2 主要風險清單

（1）工程風險：①質量：質量出現問題勢必造成成本增加，工期延誤，直接影響項目的運營成本以及運營期維護、維修工程量；②安全：安全事故造成成本增加，工期延誤；③環境：環境標準變化風險隨著居民生活質量的日益提高，相應地國家對環境質量的標準勢必也會隨之提高，進而影響維護運營成本。④進度：施工進度延誤一般情況下會造成成本超支風險，另外，由于設備、材料價格發生波動、貸款利率調控等因素，導致費用超出預算，工期延誤，影響項目進入運營期，增加建設期成本，延遲可用性服務費獲取，造成項目收益損失。

（2）融資：資金來源困難，項目公司融資能力不高，融資成本高。

（3）政策：政策變化導致項目無法繼續執行或執行成本過高。

3.3 重大風險的管理措施

根據PPP項目的風險分配原則：由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險，主動承擔對其最有控制力的風險，如建設風險、融資風險等。對于不可抗力風險等風險，應綜合考慮風險發生的可能性，對各種不可抗力情況予以分析，合理承擔風險。

4 建設期管理

4.1 項目前期工作管理

前期手續辦理情況是否完整，對項目融資交割以及建設期管理影響大，結合項目實施階段銀行風控融資放款要求，市政工程前期合規性手續主要包含以下內容：工程可行性研究報告、項目立項：工可批復文件或項目核準、項目規劃選址意向書、項目用地預審、環評批復、PPP項目入庫通知書、財政承受能力報告、物有所值評價、PPP實施方案、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、林地使用批復、國有土地使用證、施工許可證、變更項目業主的批復。

4.2 征地拆遷計劃

根據《PPP項目合同》約定，區分該項目的征地拆遷的責任主體，并通過合同約定落實征地拆遷進度計劃和移交施工用地時點。

4.3 設計變更管理

加強工程變更的管理，規范變更行為，保證工程質量、進度、投資和安全，促進廉政建設，根據《中華人民共和國標準施工招標文件》和相關行業辦法要求，制定工程變更管理辦法。變更的提出、變更指示、變更報價、變更確定和變更實施等過程應按施工合同約定的程序進行。

4.4 進度管理

根據項目施工組織設計要求上報施工總體工期目標及施工計劃安排，工期能否按期實現，直接影響項目的可用性付費收款時點，進而影響項目預期測算和投資效益實現，因此，在項目策劃前期，需認真對待施工總承包方提交的施工組織設計并嚴格按合同要求審批，并督促落實各項進度保證措施，通過積極開展多種多樣的勞動競賽，制定節點工期目標，以加快工程的施工進程，完成合同指定的每個節點工期要求。

4.5 安全生產管理

根據本項目的具體情況，建立健全符合本項目特點的安全生產保證體系，配置必要的設備、裝備和專業人員，確定整個施工過程中的重點內容、關鍵點及危險部位的控制手段、措施并嚴格實施，以確保安全措施計劃的內容具有嚴密性、針對性、可操作性和可行性。項目經理部建立以項目經理為首的安全保證體系，經理部和各部門、作業工區分級負責，以加強施工作業現場控制和職工的安全生產教育為重點，開展創建安全標準工地活動，確保單元工程的施工安全。

5 項目投融資及財務管理計劃

5.1 投資預算管理

為保證本PPP項目建設的順利實施，優化各種資金的利用，根據政府對項目的節點要求和項目本身的實際情況。社會資本方與政府出資人代表組建項目公司以后，按照項目工程款支付特點和建設進度推進的資金要求，為使投資計劃具有合理性、可行性，制定投資計劃：投資計劃需考慮項目資本金到位時點、項目貸款銀行融資部分的額度、貸款部分匹配建設進展時點、建設期預計其他現金流入、建設期銀行貸款付息等因素。

5.2 融資管理

根據項目總投資額度，結合項目合同約定，確定項目資本金占項目總投資的比例，按招標文件約定社會資本方和政府出資方持股比例，根據項目建設進展，各自同比例出資到位。

除資本金以外的其余建設資金，主要采取銀行貸款方式融資。合同簽訂及項目公司成立以后，項目公司負責啟動項目融資工作，通過多家金融機構洽談，爭取最優融資方案。同時計劃與銀行簽訂的戰略合作協議，為項目的融資審批提供便捷的綠色通道。在項目自有資金無法到位且銀行融資未落實的情況下，根據項目施工進度可與其他金融機構簽訂工程短期融資協議，作為該項目的融資補充。

6 運營、政府采購管理

6.1 運營管理

本項目運營維護期間，工作重點由項目建設管理轉移為以交通設施維護、城市道路及附屬設施管理維護的運營維護管理。項目公司根據運營管理的實際需要，由工程技術部負責運營維護籌備工作，從建設期介入、正式進入運營期各項合法合規手續辦理、人員招聘與培訓計劃、制度文件編制、物資設備采購等方面進行籌備，著手做好項目從建設期到運營維護期的銜接工作。

（1）項目建設期，由專人負責與政府部門對接，商定運營維護方式、及績效考核事項。

（2）按照特許經營合同約定，辦理好進入運營維護期的手續。

（3）項目運營人員招聘與培訓計劃。

機構設置按照“集中管理”模式，堅持“精簡、合理、高效”的配置原則，統籌規劃、綜合考慮，采取全線集中監控、集中管理的方式，避免重復建設和資源浪費。

（4）制度文件編制。

通過編制科學合理的維護計劃，建立運營維護安全管理制度、運營維護施工組織管理制度，運營維護質量管理制度、運營維護經費管理制度等，并建立運營維護作業管理制度、技術檔案管理制度等相關制度，制定維護管理措施，確保實現維護管理目標。

6.2 政府采購付費管理

項目公司在運營期主要任務在于密切跟進實施機構關于本項目的按時付費，按PPP項目合同約定的付費時點，在項目進入運營期階段，編制詳細的回購付費計劃表，回購主要由財務部門牽頭，計劃合約部和施工管理部配合的方式，相關部門建立回購臺賬，在每一條路交工驗收后即第一次進入回購期后，全程監控回購時間和金額，每期回購前一個月向回購方提交回購相關資料，與回購方就當期回購的本金和投資財務費用進行點對點的協商和確認，保證資金回購的及時性和準確性。

7 移交管理

移交是指在特許期屆滿后，將項目全部固定資產包括后期項目工程中的建設設施，按照正常運行的技術狀態無條件的移交給政府方，移交時資產狀況不得附加于資產有關的擔保、租賃等債權債務關系。

移交工作計劃在運營期滿前六個月開始至移交時，對園區基礎設施進行正常維修、養護，以保證所移交的設施保持良好的運營和技術狀況。在建設及經營維護期滿后，進行項目移交，移交范圍包括：

（1）項目及其附屬設施；

（2）至少滿足項目正常運營6個月所需要的設施、物品；

（3）與項目的建設、運營維護、管理有關的文件、手冊和記錄；

（4）與項目有關的所有未到期的擔保、保證和保險的受益；

（5）與項目運營和維護有關的所有技術和知識產權；

（6）所有與項目及其資產有關的乙方的其他權利和利益。

8 結語

通過對市政基礎設施PPP投資項目全生命周期策劃要點梳理分析，為項目公司成立初期的PPP項目全生命周期策劃提供理論指導，為投資項目各個階段的實施應用提供管理依據，PPP投資項目合作周期均十年以上，項目公司在實施過程中，應對策劃要點內容進行階段交底，嚴格執行各項管理規劃及目標要求，落實管控體系和責任體系建設，通過動態考核機制，進行全過程動態糾偏，圓滿實現投資目標。