新冠肺炎疫情下對提升交通運輸綜合執法能力的思考

周艾燕，歐陽斌，李燕霞，李 瓊，馬睿君，丁芝華

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

新冠肺炎疫情的暴發使交通運輸執法環境與執法任務隨之發生改變，這是自交通運輸綜合執法改革實施以來，對改革效果的一次特殊檢驗。改革后，交通運輸綜合執法能力總體提升，但面對防控疫情、保障應急運輸的艱巨任務，一線執法隊伍面臨更大的困難與壓力。如何做到依法科學有序防控、嚴格公正文明規范執法，對于做好疫情防控工作至關重要。如何以此次疫情防控為契機，通過總結評估現狀、分析面臨的挑戰、反思改進方向，進一步提升交通運輸綜合執法能力，更好地應對諸如新冠肺炎疫情等突發公共衛生事件，是值得研究的問題。

1 疫情發生后交通運輸綜合執法應對情況

新冠肺炎疫情發生以來，交通運輸行業嚴格貫徹依法防控的要求，全面落實“一斷三不斷”的部署安排，積極履行有關疫情防控的法定職責，加強對危害疫情防控行為的執法，強化執法保障，全力做好疫情防控工作。疫情防控期間，交通運輸系統投入了大量人力物力。截至2020年2月18日，全國各級交通運輸部門已配合當地衛生部門在服務區、高速出入口、普通國省干線、客運站、客運碼頭共設置衛生檢疫站約1.7萬處。自2020年1月27日至2月18日，累計向湖北地區運送防疫物資和生活物資33.95萬噸，運送電煤、燃油等生產物資88.5萬噸。僅2月18日，交通運輸一線投入疫情防控人員約77萬余人，全國通過鐵路、公路、水運、民航、郵政等運輸方式向湖北地區運送防疫物資和生活物資2.06萬噸，運送電煤、燃油等生產物資3.7萬噸。可以看到，疫情發生以來交通運輸行業疫情防控工作有序開展，交通運輸一線執法人員發揮了重要保障作用。

（1）加強組織領導，有效發揮綜合執法隊伍力量

為打贏疫情阻擊戰，各級地方交通運輸部門認真貫徹落實交通運輸部的統一部署，落實當地黨委、政府的工作部署，加強與衛生、公安等部門溝通協調與配合，奮戰在切斷疫情傳播、保障應急物資運輸和公路安全暢通的第一線，全力做好應急物資運輸保障工作，為打贏疫情防控阻擊戰發揮了重要作用。例如：福建省交通執法總隊制定了疫情防控工作方案，統籌安排執法力量；安徽省交通運輸綜合執法系統發布緊急通知部署疫情防控工作，24小時值班值守；重慶市交通運輸綜合執法總隊直屬支隊成立支隊疫情防控領導小組，明確職責，共同防控；浙江省交通運輸部門嚴格按照《關于印發浙江省保通保暢行動實施方案的通知》開展交通運輸綜合執法；溫州市高速公路執法三隊成立了交通系統首支疫情防控突擊隊，出色完成各項工作；寧夏回族自治區交通運輸綜合執法監督局發出《齊聚力保暢通配合打好疫情防控阻擊戰》倡議書，疫情防控工作順利開展。

（2）強化部門協同，聯合開展疫情防控與應急保暢工作

一是實施交通衛生檢疫。全國各地交通運輸部門統一行動，加強聯合執法，配合衛生、公安部門實施交通衛生檢疫。在各地汽車站、火車站、機場、高速公路出入口等檢疫點實施衛生檢疫，測量體溫，設置隔離場所，全面排查疑似病患，做好疫情報告與通報，及時采取措施切斷疫情傳播途徑，防止疫情擴散蔓延。

二是保障交通運輸通暢。保障防疫物資、生產生活物資的運輸及醫護人員的流動。嚴格按照“三不一優先”原則保障防疫物資優先通行，確保應急運輸綠色通道暢通。在春運返程高峰期采取有力措施遏制疫情通過交通工具傳播和交叉感染，保障交通運輸通暢。

三是應急征用運力。根據疫情防控需要，應急征用交通工具、調集駕駛員，依法統一調度、指揮客運經營者、貨運經營者、巡游出租汽車經營者等，完成應急運輸任務。

（3）加大執法力度，嚴格懲處危害疫情防控行為

一是依法懲處阻斷交通、非法設卡攔截等違法行為。各地持續加強對當地境內國省干線、農村公路的巡查，及時清除各類非法路障。有效阻止挖掘堆土、設置固定水泥墩、挖斷道路等硬隔離方式封堵、破壞公路的行為，及時修復公路、恢復通行，有效保障公路正常通行。加強對車船、港站、航道、渡口等的維護檢修，保證其通行能力。

二是嚴格執行限制與禁止客運的各項政策。各地嚴格執行客運班車和包車暫停營運要求。有的地方減少區域公交線路、班次，采取出租汽車單雙號運營、縮小營業區域等措施并依法處理違反停運的行為。這些措施有效限制了人員流動，對疫情防控起到了積極作用。

三是從嚴查處疫情防控期間非法客運經營行為。各地從重從快打擊非法營運，依法依規查處非法營運、站外組客、出租車違規計價等行為，阻止大量“黑車”，維護客運市場秩序，有效防止疫情擴散。

2 新冠肺炎疫情對交通運輸綜合執法能力建設的挑戰

交通運輸綜合執法改革以來，交通運輸綜合行政執法體制不斷理順、機制不斷健全，綜合執法能力不斷提升。但面對新冠肺炎疫情這樣的突發公共衛生事件，交通運輸執法能力的不足與差距逐步顯現，要高效完成艱巨的疫情防控任務，對綜合執法能力建設來說是一次全新的挑戰。

（1）疫情防控對執法應對能力提出了新要求

隨著新冠肺炎疫情這一突發公共衛生事件的發生，全社會運行進入非常態，交通運輸執法面臨新的任務和突發情況，依法科學有序防控至關重要。在疫情防控的特殊時期，行政執法權力行使要更加謹慎。先行處置執法權的行使范圍擴大、社會公眾的合理忍受義務加大、公共安全危機管理中的信息公開要求更高、權力運行的任意性程度加大，這些情況更需要防止執法帶來的消極作用，這對交通運輸執法隊伍應急處置能力提出了更高的要求。因此，如何確保突發公共衛生事件中行政應急權力的有效、正確行使，如何在積極采取各種行政應急措施的同時，及時和充分保障行政相對人的權利，需要執法人員在執法過程中兼顧與統籌。各地在疫情防控過程中，行政相對人不配合、阻礙執法的行為時有發生，行政相對人法律意識淡薄、法律認知不足等造成不良后果的案件增多。隨著近期返程人員開始大規模流動，這些問題都對交通運輸執法帶來了嚴峻挑戰，加大了執法難度。

（2）疫情防控對執法機構的高效運轉提出了更高要求

疫情防控過程中，各級交通運輸部門不僅要做好保通保暢工作，還需配合好公安、衛生等部門開展疫情防控工作，在現有條件下必須統籌安排執法力量，進一步完善與相關部門的執法協調機制，高效完成各項任務。在交通衛生檢疫工作中，目前全國各地被檢疫人員的范圍已由法律規定的“出入疫區的人員、物資和交通工具”擴大到了“疫情重點地區人員”甚至“非本地區人員”，各地對“勸返”的實施標準各有規定。交通執法參與交通衛生檢疫的具體檢疫職責和范圍多由各地政府布置安排，做法不一。對逃避、拒絕接受交通衛生檢疫的違法行為，需要與衛生、公安部門配合執法。上述問題都對交通運輸執法機構的高效運轉提出了更高要求。

（3）疫情防控對綜合執法力量與裝備帶來挑戰

抗擊疫情期間，應急運輸保障、交通設施維護、應急運力征用等執法任務增多，對執法能力形成新的挑戰。在專業方面，由于日常突發衛生公共事件的應急演練或培訓不足，交通運輸執法人員往往缺乏傳染病防治專業知識，有可能導致自我防護能力不足，自身面臨感染的風險。在人員力量配備上，疫情防控工作任務繁重，有的執法機構人員配備有限，多數地方執法人員24小時三班倒，對執法人員身體健康構成巨大壓力；特別是面對來自疫情較重地區的車輛與人員時，執法人員還承受著害怕感染的心理壓力。執法裝備能力上，防護經費不足、防護裝備緊缺，一定程度上影響了執法效率。執法信息化建設應用在疫情防控中的重要性也進一步凸顯，特別是對執法信息共享提出了新要求。

（4）疫情防控中發生的違法行為給執法帶來新困境

由于疫情防控的需要，為維持防疫應急管理秩序，有的地方為限制、禁止旅客運輸，采取了停運、減少運力等措施，雖然有效限制了人員流動，但這些應急措施缺乏明確的法律依據。對拒不執行停運決定而繼續經營的行為，違反了什么樣的法規規范、應該由誰實施處罰，有待明確。各地要求加大對非法營運的查處，但如何“從重從快”、如何確保執法自由裁量權規范行使，亟待明確與規范。在應急征用補償賠償標準沒有細化的情況下，具體實施時如何做到客觀公正，對于執法人員的能力和水平是個考驗。

3 提升交通運輸綜合執法能力的建議

為更好地應對新冠肺炎疫情等突發公共衛生事件，要堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，進一步完善執法工作機制，增強執法隊伍應對能力與素質，規范執法行為，提升執法手段，改進執法方式方法，健全執法制度，強化執法保障，建立起全流程疫情防控體系，不斷提升應對突發公共衛生事件的交通運輸綜合執法能力。

(2)礦山開發規模化顯著。2017年河北省大型和中型規模礦山企業在持證礦山企業總量中的占比分別為7.33%和12.56%，二者合計達19.89%，較2016年提升1.7%，礦山開發規模化明顯。這是河北省礦產資源主管部門實施規范管理、資源整合與露天礦山專項治理的成果。

（1）完善應對突發公共衛生事件執法工作機制

一是各級交通運輸綜合執法機構有必要設立應對突發公共衛生事件的綜合性常設機構，提升快速應對能力。可以建立應對突發公共衛生事件應急處置法律顧問辦公室，為制定疫情防控政策措施和處理特殊案件提供法律意見。各級交通運輸部門要支持疫情防控期間的執法工作，加強指導與協調。

二是完善聯合執法機制。加大聯合執法力度，完善與衛生、公安等部門協調、配合工作機制，有效整合執法資源，發揮各部門專業特長，提升應對能力。

三是健全執法協助機制。開展疫情防控執法活動需要其他單位協助的，應建立快捷方式提出協助需求。執法機構發現屬于其他執法單位管轄的違法行為的，應當向有管轄權的部門移交，對發現的違法行為涉嫌犯罪的，應及時移送司法機關。

（2）提升應對突發公共衛生事件專業處置能力

一是加強應對突發公共衛生事件專業知識的培訓學習。各級執法機構要開展疫情防控日常培訓與疫情發生后防控的專題快捷培訓，讓交通運輸執法人員熟悉疫情防控執法相關法律法規，學習疫情防控應急處置措施。

二是突出重點領域執法。集中執法力量加強疫情防控有關的重點領域執法力度。加強執法檢查，完善舉報快速響應機制，及時發現涉嫌違法行為。落實好行政執法“三項制度”，確保執法行為合法合規。

三是加強日常應急演練。各級交通運輸部門應進一步增強突發公共衛生事件應急預案的可操作性。各執法機構應建立應對突發公共衛生事件的應急演練制度，定期實施演練，不斷提高應對能力。要制定應急演練實施方案、演練計劃，對疫情防控各環節進行全方位模擬演練，確保演練效果。

（3）嚴格規范應對突發公共衛生事件執法行為

二是規范行使行政執法自由裁量權。在處罰裁量時，充分考慮涉及疫情防控違法行為的特殊危害性，按照法律法規規章規定、處罰裁量基準進行處罰。交通運輸部或當地政府對疫情防控期間處罰裁量有特別規定的，按照國家或當地政府的規定執行。要求從重從快處理的，仍應在法律規定的范圍內依法裁量。

三是做好處罰與教育相結合。疫情防控非常時期，對各個案件要區分具體情況，依法審慎處理。糾正違法行為，處罰是手段，教育行政相對人守法、防止疫情擴散才是目的。對違法行為后果及時消除的，可從輕或不予處罰。在執法過程中，應將法規和法律后果宣講清楚，啟發和教育行政相對人。

（4）創新應對突發公共衛生事件執法方式方法

一是充分運用信息化執法手段實施執法。加大非現場執法，減少路面執法，及時發現、阻止和糾正違法行為，提高執法效率，保障交通通暢。

二是完善執法過程網上管理流程。要加快推進綜合執法信息管理平臺建設，對執法活動進行網上全方位、全過程監督管理，逐步實現執法行為全程留痕、執法監督全程回溯。疫情防控時期加大電子化執法文書使用，減少線下辦案時間。

三是建立健全執法信息互聯共享機制。在確保信息安全的前提下，通過信息平臺實現交通運輸系統內部的日常監管、行政處罰信息實時共享。建立健全外部聯動機制，積極協調推進跨地區、跨部門執法信息共享，提升疫情防控工作效率。

（5）強化應對突發公共衛生事件執法作風建設

一是依法履行疫情防控相關職責。執法人員應依法履職盡責。加大監督檢查力度，對于沒有依法履行職責的，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，要依法嚴肅處置。健全突發公共衛生事件交通應急值班制度、應急報告制度和應急舉報制度。

二是合理合法實施應急行為，防止執法權力濫用，保障行政相對人的合法權益。突發公共衛生事件下行使行政應急性權力存在濫用的可能，執法機構應按照法治的基本要求，規范自己的應急行為，特別是在應急征用時，確保實現公共利益保護的最大化和對行政相對人侵害的最小化。

三是保障行政相對人知情權與保護個人隱私。在應急處置階段，應明確公開與保密之間的界限，建立起統一完整的執法信息公開系統，充分尊重和保障行政相對人的知情權，提高交通運輸政府部門公信力，增強危機應對處置能力。堅持必要性原則，應急措施與所要達到的目的相適應，最大程度保護公民、法人和其他組織的權益，保護依法臨時接受隔離醫學觀察人員的個人隱私并保障其不受歧視的權利。

（6）建立應對突發公共衛生事件法律服務體系

一是強化邊執法邊普法的執法理念。嚴格落實“誰執法誰普法”普法責任制，加強疫情防控法治宣傳與交通應急知識宣傳。加大與疫情防控相關的法規宣傳力度，引導廣大人民群眾增強法律意識，在全行業形成依法科學防治的良好法治氛圍。各執法機構需要加大“以案釋法”工作力度，及時分析總結疫情期間典型案例，引導全社會自覺遵守疫情防控各項措施要求。

二是及時化解糾紛，建立應急公共法律服務機制。執法人員要及時處理化解矛盾糾紛，穩定行政相對人情緒。鼓勵各執法機構建立法律服務團隊，滿足疫情防控一線人員的法律服務需求。加強法律咨詢服務人員力量，積極發揮交通運輸行業公職律師、政府法律顧問及志愿者的作用。

三是創新法律服務方式。建立集智慧疫情防控與法律服務功能應用于一體的系統平臺，加大公共法律服務熱線和網絡服務力度。擴寬網站、微信、微博、手機APP等公眾參與渠道，采取靈活多樣的形式為困難群眾提供有效法律援助。嚴格落實12328交通運輸服務監督電話24小時坐席值班制度，針對社會公眾高度關注的疫情防控相關問題，積極有效回應公眾關切，接受群眾監督。

（7）切實加強應對突發公共衛生事件執法保障

一是建立應對突發公共衛生事件執法專項經費制度，確保執法所需裝備充足，采取有效措施，增強執法人員自我防護能力。

二是建立應對突發公共衛生事件執法人員關愛制度。切實關心關愛一線執法人員，落實愛護執法人員有效措施，強化安全防護，既要保持抗擊疫情的旺盛戰斗力，又要堅決防止發生因防護不到位導致的感染病毒和傷亡事件，對工作中表現突出的執法人員，要給予表彰和獎勵。

三是堅持和加強黨的領導，切實發揮黨員領導干部示范引領作用、基層黨組織戰斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用，讓黨旗在疫情防控第一線高高飄揚。

四是認真做好宣傳和輿論引導工作，大力宣傳基層一線的感人事跡，及時發布權威信息，引導全行業增強信心、堅定信心。