基于網(wǎng)絡分析法的農業(yè)綠色發(fā)展政策績效評價

蔣海玲，潘曉曉，王冀寧，李 雯

(1.南京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，江蘇南京 211816;2.江蘇天宏華信會計師事務所有限公司，江蘇南京 210001)

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，綠水青山就是金山銀山。黨的十九大報告指出：“堅持人與自然和諧共生。建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。”這一要求也為轉變農業(yè)發(fā)展方式，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，為全面推進農業(yè)供給側結構性改革指明了行動方向。2018年12月，習近平主席在中央經(jīng)濟工作會議中指出，要扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，注重解決小農戶生產(chǎn)經(jīng)營面臨的問題，把他們引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展大格局。這些都凸顯了國家對農業(yè)發(fā)展的高度重視。在我國農業(yè)發(fā)展中，實現(xiàn)農業(yè)的綠色發(fā)展是推進農業(yè)供給側改革的有效途徑[1]，各地農業(yè)綠色發(fā)展政策措施也層出不窮[2-4]，而如何科學有效地評價農業(yè)綠色發(fā)展政策及農業(yè)綠色發(fā)展的投入與發(fā)展成效，不僅是政府部門非常關注的問題，而且能夠明確自身投入績效與日后的重點發(fā)展要點。

當前，對農業(yè)綠色發(fā)展的研究發(fā)現(xiàn)，僅靠政府不斷的投入和年度總結，很難有效地評價農業(yè)綠色發(fā)展政策的績效[5-7]，而解決該問題的有效路徑之一是構建農業(yè)綠色發(fā)展政策績效評價模型，實現(xiàn)對農業(yè)綠色發(fā)展相關主體的客觀評價，使其他農業(yè)綠色發(fā)展相關主體均可有效、合理評價其農業(yè)綠色發(fā)展政策的發(fā)展[8-10]。目前，國內外對農業(yè)綠色發(fā)展績效評價的研究較少涉及。我國現(xiàn)有的最新研究成果只對農業(yè)綠色發(fā)展進行指標構建和評價[10-12]，未直接針對政策進行指標構建和評價。另外，數(shù)據(jù)全部來自產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒，很難滿足國家提出構建嚴密高效的評價體系要求。因此，目前我國農業(yè)綠色發(fā)展政策績效如何，有待于學術界展開深入的針對性研究。

綜上所述，本文根據(jù)我國農業(yè)相關法律法規(guī)和經(jīng)典文獻分析，構建了農業(yè)綠色發(fā)展政策績效評價指標體系，基于xx市財政局、農業(yè)委員會和農戶的77份調查表所獲取的1 112個數(shù)據(jù)，借助網(wǎng)絡層次分析模型，對全市農業(yè)綠色發(fā)展政策績效做出評價。

1 評價指標體系構建

農業(yè)綠色發(fā)展政策的設立、管理和實施，對農業(yè)綠色發(fā)展效果具有重要的直接影響[13]，對此進行指標化、客觀化評價可反映出農業(yè)綠色發(fā)展政策的投入及實施成效。那么，從農業(yè)綠色發(fā)展政策的政策設立、政策管理、政策實施和政策效果4個維度，評價農業(yè)綠色發(fā)展政策績效情況。本文結合2位高校農業(yè)綠色發(fā)展政策項目管理專業(yè)教授、5位農業(yè)綠色發(fā)展分管部門專家、2位農業(yè)綠色發(fā)展項目媒體專家、2位財政局專家等共11位德爾菲專家的論證意見，并綜合國內外關于農業(yè)綠色發(fā)展的研究結論，構建出如表1所示的農業(yè)綠色發(fā)展政策績效指標體系。

表1 農業(yè)綠色發(fā)展政策績效評價指標體系

表1(續(xù))

2 評價模型

網(wǎng)絡層次分析法(Analytic Network Process，簡稱ANP)是在層次分析法(Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP)的基礎上發(fā)展而形成的一種新的實用決策方法，彌補了層次分析法在復雜決策問題中的缺陷，在多目標決策和層級間雙向反饋方面具備諸多優(yōu)勢。在農業(yè)綠色發(fā)展政策中，政策的設立、管理、實施和效果間具有明顯的層次結構，政策發(fā)展過程中的各要素具有顯著的相依關聯(lián)性。在此基礎上，農業(yè)綠色發(fā)展政策影響因素間具有典型的層次性和相依關聯(lián)關系。這使得農業(yè)綠色發(fā)展政策績效評價的指標體系形成了具有網(wǎng)狀結構的有機整體。因此，采用網(wǎng)絡層次分析法評價模型對農業(yè)綠色發(fā)展政策績效展開評價更具科學性和適用性。

2.1 構建ANP網(wǎng)絡結構

在農業(yè)綠色發(fā)展政策績效評價的網(wǎng)絡結構中，控制層包含項目目標和項目準則，其中，目標為農業(yè)綠色發(fā)展政策績效A，準則對應指標體系的一級指標，包含政策設立B1、政策管理B2、政策實施B3和政策效果B4。網(wǎng)絡層包括18個元素集，對應指標體系的二級指標及其三級指標，分別為農業(yè)綠色發(fā)展政策政策制定必要性C1、政策制定合法性C2、政策制定規(guī)范性C3、政策制定完整性C4、政策制定可行性C5、責任分工C6、風險分析C7、財務分析C8、配套政策管理C9、共性指標C10、秸稈項目C11、綠色防控項目C12、耕地質量提升項目C13、清潔能源項目C14、動物防疫項目C15、經(jīng)濟效益 C16、環(huán)境效益C17、可持續(xù)性C18和社會評價C19。根據(jù)評價指標元素集內部、元素集之間和各指標之間存在的相互影響關系，網(wǎng)絡層次分析模型的網(wǎng)絡結構如圖1所示。

圖1 ANP網(wǎng)絡結構

2.2 確定指標權重

借助ANP法和德爾菲專家打分，確定農業(yè)綠色發(fā)展政策績效指標的各指標權重。具體過程如下：

步驟1：構建超矩陣。設ANP中控制層準則有Bs(s=1，2，…，)，網(wǎng)絡層有元素集為CN(N=1，…，)，其中，Ci有元素Ci1，Ci2，…，Cin，=1，2，…，N。以控制層元素Bs為準則，以Cj中元素Cj1為次準則，根據(jù)表2所示的1-9標度法構造判斷矩陣，得到CR小于0.1的歸一特征向量(wi1，wi2，…，win)T。同理，得到其他元素的歸一特征向量，進而得到一個超矩陣，記為Wij：

表2 相對重要性標度

同理，獲得其他控制元素的超矩陣。因此，最終可以在Bs準則下，獲得超矩陣W：

步驟2：構建加權矩陣和加權超矩陣。在Bs準則下，對Cj(j=1，2，…，N)個元素相對準則的重要性進行比較，得到一個歸一化的排序列向量為(a1j，a2j，…，aNj)，從而得到一個加權矩陣為：

如果兩元素之間沒有影響，則aij=0。因此，構造出加權超矩陣為：

因此，從超矩陣的結果獲得農業(yè)綠色發(fā)展政策績效各項指標權重。

3 實證研究

3.1 調查表設計

本文的研究目的是評價目前農業(yè)綠色發(fā)展政策績效水平，探尋其存在的問題，助推改善農業(yè)綠色發(fā)展工作。而且，鑒于財政局、農業(yè)委員會不僅是農業(yè)綠色發(fā)展政策制定方，而且代表了農業(yè)綠色發(fā)展的監(jiān)管主體。因此，依據(jù)農業(yè)綠色發(fā)展政策績效指標體系分別設計政府類、農業(yè)委員會類調查采樣表，并針對滿意度指標設計行業(yè)管理人員滿意度調查問卷和服務對象滿意度調查問卷。采用五級劃分法對調查表中每個條目進行打分，為保證打分的客觀性，每個條目均有與之對應的五級打分準則，其中，“好”表示100分,“較好”表示75分,“一般”表示50分,“較差”表示25分,“差”表示0分。另外，滿意度指標采用開放式和封閉式相結合的方式設計出針對行業(yè)管理人員和農業(yè)綠色發(fā)展政策服務對象的調查問卷，每一份調查問卷的封閉式問題指標采取三級劃分法，不同意表示0分，同意表示50分，非常同意表示100分，所得分數(shù)取平均值后按照滿意度五級劃分法區(qū)間進行再一次對應落分，最終農業(yè)綠色發(fā)展政策績效得分的等級判定標準為：滿分為100分，60分及以上為合格，得分處于[0，30)之間為差，[30，60)之間為較差，[60，75)之間為一般，[75，90)之間為較好，[90，100]之間為好。為順利展開調查，本調查進行了預調查。

3.2 樣本數(shù)據(jù)的采集

由于財政局和農委是專門負責農業(yè)綠色發(fā)展政策投入與評價的政府部門，且根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條規(guī)定，政府應該公布重大項目的批準和實施情況。農戶是農業(yè)綠色發(fā)展政策管理、實施的主要組成部分，對農戶的考察和評價可以從根本上了解農業(yè)綠色發(fā)展政策的實施成效和突出問題,因此，將政府、農委和農戶作為評價我國農業(yè)綠色發(fā)展政策績效的調查對象。數(shù)據(jù)采集于2018年7—8月之間展開，本次評價進行了數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)抽樣和實地調查共3輪調研，分別采集了三級指標數(shù)據(jù)、德爾菲征詢數(shù)據(jù)和滿意度調查問卷數(shù)據(jù)。主要由財政局和農委接收并向財政局、農委及農戶發(fā)放調查采樣表與調查采樣問卷，各企業(yè)提供指標得分支撐材料，數(shù)據(jù)截止到2018年8月25日。在本調查中，一份調查表代表一個農業(yè)綠色發(fā)展政策項目參與個體，一份滿意度調查問卷折合為一項滿意度指標得分。農委類填寫調查表1份、行業(yè)管理人員滿意度問卷共6份，無效調查表和問卷各0份，有效調查表1份，有效問卷6份，有效率各為100%；農戶填寫服務對象滿意度問卷各80份，無效調查問卷10份，有效調查問卷70份，調查問卷有效率為87.5%。最終共獲取1 112個有效調查數(shù)據(jù)。

3.3 評價分析

3.3.1 權重計算

根據(jù)上述權重計算方法，借助Super decision軟件得到如表3所示的各項指標權重。

表3 農業(yè)綠色發(fā)展政策項目三級指標權重

表3(續(xù))

3.3.2 綜合計算

基于政府、農委和農戶的77份調查表所獲取的1 112個數(shù)據(jù)，按照上述網(wǎng)絡層次分析法的計算步驟，為了更加清晰的展示分值，將權重和為1的分值折合為百分制，根據(jù)政府、農委和農戶的實地抽樣調研的情況，得到如表4所示的農業(yè)綠色發(fā)展政策績效得分。

表4 農業(yè)綠色發(fā)展政策一級指標及得分

由表4及表5可知，農業(yè)綠色發(fā)展政策績效評價指標體系主要由政策設立、政策管理、政策實施和政策效果四部分組成，各項指標和考核目標及其重要程度、評分標準均通過專家評審論證，總分為100分。根據(jù)采集的數(shù)據(jù)，結合農業(yè)綠色發(fā)展績效各項指標的權重，經(jīng)評價，xx市農業(yè)綠色發(fā)展績效評價總體評分為93.902分，評價等級為“好”。其中農業(yè)綠色發(fā)展政策績效在政策設立中分值為18.403，得分為16.573；在政策管理中分值為12.931，得分為11.567；政策實施中分值為18.460，得分為17.455；政策效果中分值為50.213，得分為48.307，均處于好等級；從整體和局部得分可知，目前農業(yè)綠色發(fā)展政策績效處于較好水平，說明政府和農委較為重視農業(yè)綠色發(fā)展政策項目并展開了大量工作，農委和農戶也對農業(yè)綠色發(fā)展做出了積極的回應和配合，但仍存在一定程度上的工作缺失，需要各類農業(yè)綠色發(fā)展項目參與主體積極改進工作，進一步提高農業(yè)綠色發(fā)展政策績效。

表5 農業(yè)綠色發(fā)展政策二級及三級指標得分

3.3.3 存在問題

(1)管理部門層面存在的問題。

農業(yè)綠色發(fā)展宣傳及政策覆蓋不到位。該部門在農業(yè)宣傳、農產(chǎn)品展示過程中往往根據(jù)條口工作職能，對于農業(yè)清潔能源、農產(chǎn)品品牌質量建設等工作分別開展宣傳、示范和引導，沒有將農業(yè)綠色發(fā)展作為一個整體進行政策宣傳，且在政策的實際操作中，由于資金政策的管理部門不同，各項補助政策并未能作為一個整體，統(tǒng)籌納入到農業(yè)綠色發(fā)展政策體系中協(xié)同考慮、統(tǒng)一推進，無法形成合力。

責任分工不夠明確。管理部門作為責任主體，應承受相應責任擔當，但綠色農業(yè)制度的制定內容大多明確了發(fā)展目標和發(fā)展辦法，對責任制的落實問題僅輕描淡寫或完全未提及。另外，對應于農戶的相關實施步驟也未提及具體責任人，未把具體工作明確分開界定，使得農戶工作不易順利開展。

技術風險評估與組織機構風險評估較差。風險評估會影響到政策制定的下一個環(huán)節(jié)，從而影響政策實施的整個環(huán)節(jié)。現(xiàn)有各類農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育還處于初級階段，特別是家庭農場、合作社規(guī)模偏小，基礎設施薄弱，抵御風險能力較弱，部分合作社和農業(yè)龍頭企業(yè)創(chuàng)新能力不足，產(chǎn)品附加值不高，專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)模化經(jīng)營能力較弱，與基地、農戶的利益聯(lián)結還不夠緊密，示范帶動作用不強。而因此農戶層面出現(xiàn)的沒有考慮到的風險，歸因于管理層技術風險和組織機構的風險評估能力較差所致。

財政補助資金不夠及時。根據(jù)《關于組織實施2017年耕地質量提升項目的通知》，各市及項目縣應按照建設進度及時將補助資金落實到位，確保項目順利實施。但是，政策的發(fā)布與補貼資金的到位時間間隔過大，且不同部門的資金下達速度也參差不齊。農戶無法及時得到資金補貼，使得基礎設施購入無法得到保障，具體工作無法開展，政策實施的積極性大打折扣。

(2)農戶層面存在的問題。農業(yè)經(jīng)營效益水平較低。按照現(xiàn)代農業(yè)“生產(chǎn)技術先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”的建設要求，農業(yè)經(jīng)營效益水平應全面提升。綠色農業(yè)政策在秸稈綜合利用、病死動物無害化處理等方面起著重要作用。但是綠色農業(yè)政策所需技術設備成本較高，操作也較為復雜，因此應用并不廣泛。農業(yè)經(jīng)營效益水平較低是問題所在，也是亟需解決的問題。

農戶購買意愿較低。綠色農業(yè)政策的實施離不開農戶的積極配合。農戶通過使用綠色過濾等設施處理農業(yè)廢料，變廢為寶，循環(huán)利用，實現(xiàn)農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而綠色農業(yè)因技術復雜、設備先進，往往成本較高，導致農戶不易承擔起高額成本。農戶購買意愿較低，綠色農業(yè)政策的實施也受到阻礙。

綠色農業(yè)項目績效考核難以量化。農業(yè)綠色發(fā)展政策績效基礎數(shù)據(jù)還需要進一步完善。農業(yè)綠色發(fā)展政策體系，主要是著眼于農業(yè)生產(chǎn)過程中有害藥物用量的減少以及對環(huán)境的改善，其經(jīng)濟效益、社會效益均需要通過最終農產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、使用或者周邊環(huán)境數(shù)據(jù)的變化來體現(xiàn)。市農業(yè)主管部門需要進一步完善數(shù)據(jù)庫，通過大數(shù)據(jù)的方式為農業(yè)綠色發(fā)展績效評價提供必要的數(shù)據(jù)支撐，以使績效評價模型更加完善、科學。

基礎配套設施還需完整。盡管xx市現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展起步較早，部分農田基礎設施建設速度較快，但農業(yè)園區(qū)創(chuàng)建層次還不夠高，已建設的部分區(qū)域的“毛細血管”還不發(fā)達、“最后一公里”等問題依然存在。上述這些問題，給現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)手段、尤其是現(xiàn)代智能農業(yè)機械與裝備的運用，帶來了一定的困難。

4 對策建議

(1)針對管理部門的對策建議。全面宣傳，政策覆蓋。管理部門應對于農業(yè)清潔能源、農產(chǎn)品品牌質量建設等工作分別開展宣傳、示范和引導，將農業(yè)綠色發(fā)展作為一個整體進行政策宣傳，使農戶深入了解農業(yè)綠色發(fā)展的內涵與外延，建立起有機無害環(huán)保的農業(yè)發(fā)展理念，配套政策以實際情況出發(fā)，內容覆蓋到對于農業(yè)種養(yǎng)殖設施的提升改造，使其更加有利于農業(yè)生產(chǎn)的廢棄物處理，以及農業(yè)發(fā)展過程中農村水環(huán)境的提升與治理。自主增加農業(yè)綠色發(fā)展的投入，主動參與供給側改革。

明確責任分工。政策制定部門要針對整個政策實施的環(huán)節(jié)流程分配各個分管部門的工作，使責任分配到各個部門各個人身上，使得環(huán)節(jié)工作績效有可追溯性。另外，資金的分配也要落實到各個農戶身上，落實越明確，發(fā)現(xiàn)問題越及時，解決問題也越迅速，綠色農業(yè)政策的實施就會高效準確。以美國紐約州為例，紐約州的綠色農業(yè)的行政管理具有典型的依法行政色彩。

強化風險評估能力。管理部門應以農產(chǎn)品質量安全為核心，大力提升農產(chǎn)品安全生產(chǎn)能力、質量安全檢測能力和監(jiān)管能力。研發(fā)網(wǎng)格化移動監(jiān)管平臺、風險監(jiān)測協(xié)作和大數(shù)據(jù)分析平臺、質量安全輿情監(jiān)測和信息交流平臺、農業(yè)標準信息推送平臺和質量安全信息追溯與服務平臺，支持一定數(shù)量區(qū)、鄉(xiāng)農產(chǎn)品質量安全監(jiān)管機構更新現(xiàn)場檢測儀器，以實時監(jiān)控風險因素，及時控制風險的擴散和危害。

財政補助資金的發(fā)放應及時準確。各級財政部門、業(yè)務主管部門和金融機構要嚴格履行職責的，密切配合，是做好惠農補貼“一卡通”發(fā)放工作的重要前提。各級財政部門、業(yè)務主管部門和金融機構要積極主動地加強銜接與溝通，加強補貼資金的檢查、監(jiān)督，打造安全便民的發(fā)放平臺，確保發(fā)放工作的安全運行，保證各項惠農補貼資金不折不扣地發(fā)放到廣大農民手中。

(2)針對農戶的對策建議。提高綠色農業(yè)經(jīng)營效益水平。在保證環(huán)境友好和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的前提下，加大農產(chǎn)品生產(chǎn)，實施多產(chǎn)品生產(chǎn)，形成綠色農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。并購入大量先進農具，實行集體化生產(chǎn)，增加科技含量。在農村建立集體經(jīng)濟，使企業(yè)不分散，勞動力也會有所保障。管理部門應在農作物廢料處理上加大資金投入和設定相關政策，以更高效地解決廢棄物處理問題。

提高農戶購買意愿。管理部門應對實施綠色農業(yè)的農戶制定相應獎勵政策以促進綠色農業(yè)的發(fā)展，如政府補貼或享受效益分紅。管理部門還可以在對農戶設立經(jīng)營保險，以緩解農戶的經(jīng)營效益恐懼。政府加大對農作物廢料處理的科研投入，使得更先進更節(jié)省成本的設備或操作辦法被研發(fā)出來。

量化綠色農業(yè)項目績效。推進農業(yè)大數(shù)據(jù)建設，加快對農業(yè)資源管理、農資銷售、農產(chǎn)品流通、農產(chǎn)品質量監(jiān)管、農業(yè)環(huán)境因子和農業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)采集、分析和應用。為農業(yè)綠色發(fā)展績效評價提供必要的數(shù)據(jù)支撐，以使績效評價模型更加完善、科學。

基礎配套設施還需完整。把現(xiàn)代農業(yè)作為全市社會經(jīng)濟發(fā)展的重要組成來統(tǒng)籌推進，積極適應社會經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，推動農業(yè)現(xiàn)代化和新型工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，促進農業(yè)和工業(yè)、農村和城市、農民和市民協(xié)調發(fā)展，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和公共服務均等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間融合、農工功能互補、產(chǎn)城經(jīng)濟聯(lián)動和基礎設施共享，努力構建內部結構合理、與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應相協(xié)調的現(xiàn)代農業(yè)。