“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制應(yīng)注意的問題研究

黃亞林

郴州市城市規(guī)劃設(shè)計院 湖南 郴州 423000

1 政策背景

黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，五部委于2019年1月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》，明確把加強村莊規(guī)劃作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，持之以恒推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實落地。2019年5月，中共中央發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確要建立“五級三類”空間規(guī)劃體系，鄉(xiāng)村地區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，是鄉(xiāng)村地區(qū)開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)[1]。

2020年，湖南省自然資源廳按照鄉(xiāng)村振興總體要求，制定了年內(nèi)完成1000個試點村 “多規(guī)合一”村莊規(guī)劃的編制任務(wù)。2020年3月，郴州市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)《西河流域“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃試點工作方案暨郴州市“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃試點名單的通知》，位于西河流域的北湖區(qū)華塘鎮(zhèn)吳山村作為試點村之一，按照省市自然資源部門工作安排和部署，由華塘鎮(zhèn)人民政府組織開展“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃的編制。

2 吳山村村莊規(guī)劃編制總體情況

2.1 吳山村基本情況

吳山村位于西河中游，北湖區(qū)華塘鎮(zhèn)西北部，村域面積10.4平方公里，全村共 17個村民小組，2800人。村莊距離郴州市區(qū)15公里，距離華塘鎮(zhèn)區(qū)6公里，省道212從村域東部南北穿過，南面距離縣道090約2公里，區(qū)位良好，對外交通聯(lián)系便捷；西河從村域中部自南向北蜿蜒而過，沿岸土地平坦，森林植被資源良好；吳山村文化底蘊深厚，至今已有800年歷史，村委會所在地居民點中部現(xiàn)狀保留有30余棟明清風(fēng)格古民居，古村落格局完整。良好的區(qū)位和便捷的交通、優(yōu)良的生態(tài)景觀資源和深厚的文化底蘊為村莊的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.2 村莊規(guī)劃編制工作開展情況

吳山村“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制嚴(yán)格湖南省和郴州市自然資源部門關(guān)于村莊規(guī)劃工作的安排部署和要求開展，編制工作于2020年3月初啟動，先后完成了區(qū)鎮(zhèn)村三級的動員會、駐村調(diào)查、規(guī)劃方案編制、四次村民代表大會、成果公示、專家技術(shù)審查、市區(qū)兩級國土空間規(guī)劃委員會審議，于11月報市郴州市人民政府批準(zhǔn)實施。

2.3 吳山村總體定位

按照相關(guān)上位規(guī)劃的要求和區(qū)、鎮(zhèn)、村支兩委關(guān)于吳山村的發(fā)展設(shè)想，依托良好的區(qū)位交通條件、優(yōu)良的山水生態(tài)資源和深厚的文化底蘊，保護與發(fā)展并重，打造“田園美、村莊美、生活美”之“醉美”吳山，建設(shè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、人居環(huán)境優(yōu)良、產(chǎn)業(yè)興旺可持續(xù)的鄉(xiāng)村慢生活典范，郴州市鄉(xiāng)村振興示范村。

3 “多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制應(yīng)注意的問題

當(dāng)前我國處于國土空間規(guī)劃體系建立初期，村莊規(guī)劃編制還處于不斷探索和逐步成熟的階段，本文結(jié)合吳山村村莊規(guī)劃的編制，將編制程序、村民主體、區(qū)域協(xié)調(diào)、規(guī)劃內(nèi)容、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和成果表達(dá)等作為重點問題，進行探索和研究。

3.1 嚴(yán)格規(guī)范規(guī)劃編制程序

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織編制，上一級人民政府負(fù)責(zé)審批，同時村莊規(guī)劃還將納入國土空間規(guī)劃“一張圖”。村莊規(guī)劃的編制應(yīng)按照“村主導(dǎo)、鎮(zhèn)組織、縣批準(zhǔn)、市統(tǒng)籌、省備案”的總體要求，充分結(jié)合各省市具體情況，各級政府和部門應(yīng)各司其職，通力協(xié)作，確保村莊規(guī)劃編制工作的順利開展?！岸嘁?guī)合一”村莊規(guī)劃總體分為組織準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備、駐村調(diào)查與方案編制、成果審批備案四個階段，吳山村村莊規(guī)劃編制嚴(yán)格按照湖南省委省人民政府《關(guān)于建立全省國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》和《湖南省村莊規(guī)劃編制工作指南（試行）》的要求，完成不同階段的相應(yīng)工作內(nèi)容。

3.2 強化村民主體，多方共同參與

村民作為規(guī)劃的使用者，規(guī)劃編制成果直接影響村民未來的生產(chǎn)生活，村莊規(guī)劃的編制應(yīng)著重突出村民主體地位，村民應(yīng)參與到規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)，從現(xiàn)狀調(diào)查、方案意見征求、集體決策等。吳山村參與問卷調(diào)查的村民戶數(shù)占總戶數(shù)比例達(dá)到35%，結(jié)合現(xiàn)狀走訪和入戶調(diào)查戶數(shù)，占總戶數(shù)比例近50%，充分保證了村民的廣泛參與，了解了村民的真實訴求。前后組織村民代表召開規(guī)劃編制動員會議一次，意見征求會議兩次，成果聽證會議一次，成果表決會議一次，共五次會議，確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實維護村民的規(guī)劃權(quán)益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為村莊規(guī)劃編制的組織者，也是村莊規(guī)劃的管理者，在村莊規(guī)劃的編制過程中，是聯(lián)系編制單位與村莊的橋梁紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展，為規(guī)劃編制提供合理的建議和意見，同時做好編制單位與村莊之間的協(xié)調(diào)工作，尤其在規(guī)劃編制動員、會議組織等方面，確保規(guī)劃編制工作的順利開展。縣級人民政府作為村莊規(guī)劃的審批機構(gòu)，應(yīng)對規(guī)劃的程序、技術(shù)符合性進行重點審查，對轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃編制提供指導(dǎo)，涉及轄區(qū)內(nèi)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作。市自然資源部門作為全市村莊規(guī)劃編制的統(tǒng)籌部門，應(yīng)按照省廳的統(tǒng)一工作部署，制定全市村莊規(guī)劃工作方案，明確規(guī)劃編制審批要求和要點，同時做好跨縣級行政轄區(qū)規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)工作，按照湖南省的要求，市轄區(qū)村莊規(guī)劃由市人民政府審批。

3.3 落實上位規(guī)劃，加強區(qū)域協(xié)調(diào)

村莊規(guī)劃的編制應(yīng)嚴(yán)格落實上位規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容和要求，與區(qū)域其他村莊相協(xié)調(diào)。當(dāng)前郴州市及北湖區(qū)國土空間總體規(guī)劃尚未出臺，吳山村村莊規(guī)劃以《郴州市本級（北湖區(qū)、蘇仙區(qū)）村莊分類與布局方案》（以下簡稱“村莊分類和布局方案”）和《西河流域“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展研究》（以下簡稱“統(tǒng)籌發(fā)展研究”）為指導(dǎo)，重點落實其相關(guān)內(nèi)容和要求。村莊分類和布局方案確定吳山村為特色保護類村莊，本次規(guī)劃按照特色保護類村莊規(guī)劃編制相關(guān)要求確定規(guī)劃內(nèi)容，重點處理好保護與發(fā)展利用的關(guān)系。落實統(tǒng)籌發(fā)展研究對吳山村的要求，與西河沿線其他村莊在生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、用地、設(shè)施、文化等五個方面的統(tǒng)籌。生態(tài)方面，加強濕地及山體植被保護，與沿線其他村莊同步將西河納入自然保護地和生態(tài)保護紅線，形成完整的西河生態(tài)廊道；產(chǎn)業(yè)方面，落實關(guān)于吳山所在區(qū)段鄉(xiāng)村慢生活定位，利用良好的山水生態(tài)資源，結(jié)合古村保護，發(fā)展民宿和休閑度假；設(shè)施方面，結(jié)合西河鄉(xiāng)村旅游需要，建設(shè)旅游公路、服務(wù)設(shè)施、游憩設(shè)施和公廁等設(shè)施；文化方面，考慮西河文化長廊的建設(shè)，重點加強傳統(tǒng)村落的保護，并與利用發(fā)展相結(jié)合。

3.4 結(jié)合村莊類型，突出規(guī)劃重點內(nèi)容

《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》提出將村莊劃分為城郊融合類、集聚提升類、特色保護類、搬遷撤并類和其他類五種類型。村莊規(guī)劃應(yīng)結(jié)合上位規(guī)劃確定的村莊類型，結(jié)合各村實際情況和發(fā)展需求，確定好規(guī)劃編制的內(nèi)容。村莊規(guī)劃的普適內(nèi)容應(yīng)包括明確村莊發(fā)展定位與目標(biāo)、國土空間布局及用途管制、住房布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通、公共和基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護修復(fù)和人居環(huán)境整治、防災(zāi)減災(zāi)、歷史文化及特色風(fēng)貌保護和近期行動計劃等方面的內(nèi)容。各村可以在符合上位規(guī)劃管控要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合村莊類型和村民需求，對編制內(nèi)容進行適當(dāng)調(diào)整。不同類型的村莊發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展訴求和發(fā)展重點各有不同，編制重點內(nèi)容也各有不同。集聚提升類應(yīng)以合理確定發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點的提升改造和人居環(huán)境整治為重點；城郊融合類應(yīng)重點處理好鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的關(guān)系，重點解決城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共建共享等問題；特色保護類應(yīng)重點統(tǒng)籌保護與發(fā)展的問題，在保護和延續(xù)村莊特色的同時，著力解決利用和發(fā)展、特色風(fēng)貌塑造等問題；搬遷撤并類村莊應(yīng)重點限制新增建設(shè)，以生態(tài)保護和生態(tài)修復(fù)為著力點，加強空心房整治和土地的復(fù)墾利用；其他類村莊以居民點的綜合整治為重點，著力解決村民建房問題。

吳山村緊鄰西河，有著良好的山水生態(tài)資源，西河為國家濕地自然公園并納入生態(tài)保護紅線。根據(jù)上位規(guī)劃確定的村莊類型，吳山村為特色保護類村莊，被列入第五批傳統(tǒng)村落，村莊內(nèi)有著集中連片的古民居，但缺乏有效保護和修繕，目前多數(shù)處于空置狀態(tài)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民最大訴求為建房問題，村支兩委關(guān)注的是村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊古民居利用問題。結(jié)合吳山村實際，規(guī)劃以生態(tài)保護、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民建房、古民居的保護和合理利用為重點，統(tǒng)籌考慮其他相關(guān)內(nèi)容。

3.5 產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展，靈活保障用地

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)振興，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)村的發(fā)展才是可持續(xù)的。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)注重經(jīng)濟效益，同時與社會效益、環(huán)境效益的有機結(jié)合。應(yīng)充分結(jié)合產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，與區(qū)域其他村莊錯位發(fā)展，打造多元化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，注重傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。同時，國土空間布局應(yīng)優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需用地，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供載體。

吳山村有著良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，規(guī)劃按照統(tǒng)籌發(fā)展研究的相關(guān)要求和定位，落實區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府部署和村支兩委提出的設(shè)想，村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不貪大求洋，結(jié)合現(xiàn)狀，形成以現(xiàn)代特色種養(yǎng)為基礎(chǔ)，同步發(fā)展以采摘、濱水休閑和古村文化旅游為特色的鄉(xiāng)村旅游。規(guī)劃打造草莓基地、龍蝦基地、蔬菜基地、油茶基地、沃柑基地、泥鰍基地共六大種養(yǎng)基地，作為村莊產(chǎn)業(yè)根基，塑造“綠色、特色”農(nóng)業(yè)品牌；結(jié)合良好的濱河景觀資源，利用現(xiàn)狀山塘水面，適度發(fā)展濱水休閑和戶外拓展；將現(xiàn)狀空置古民居收歸村集體，整體進行修繕和內(nèi)部功能改造，打造特色民宿和康養(yǎng)基地。通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式，實現(xiàn)多元化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

村莊國土空間布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需用地。在建設(shè)用地總量不增加的前提下，加強村莊住宅用地的節(jié)約集約利用，優(yōu)化村莊建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，增加產(chǎn)業(yè)用地比例。按照“莊園經(jīng)濟”發(fā)展模式，在嚴(yán)守生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線的前提下，結(jié)合可流轉(zhuǎn)農(nóng)用地，采用分散布局的方式，靈活布局建設(shè)用地，加快推進土地流轉(zhuǎn)，助推莊園經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

3.6 規(guī)劃成果易懂管用

國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃應(yīng)以實用性為主，內(nèi)容應(yīng)簡明扼要，讓村民能看懂，規(guī)劃好實施，政府好監(jiān)督。不同類型的村莊，根據(jù)編制內(nèi)容的不同，規(guī)劃成果可有所區(qū)別，城郊融合類可采用文本+圖的形式，集聚提升類、特色保護類、搬遷撤并類和其他類可對成果內(nèi)容進行簡化，采用前圖后則的形式。規(guī)劃成果應(yīng)重點突出耕地和永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護、住房布局、歷史文化保護和近期建設(shè)項目和村規(guī)民約等內(nèi)容，規(guī)劃成果采用圖文并茂的示意圖加以展現(xiàn)，保證村民看得懂。此外，可結(jié)合各村需要，編制村民讀本，便于村民更好更全面地了解規(guī)劃。

4 結(jié)束語

在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大環(huán)境下，“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃是廣大農(nóng)村地區(qū)國土空間開發(fā)保護、實施國土空間用途管制、進行各項建設(shè)的法定依據(jù)，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和空間規(guī)劃體系改革的重要舉措，對科學(xué)有序引導(dǎo)村莊建設(shè)，促進鄉(xiāng)村振興，建設(shè)美麗中國有著重大的意義。在科學(xué)合理村莊規(guī)劃的引導(dǎo)下，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富將全面實現(xiàn)[2]。