淺談建立危險廢物鑒別運管機制

呂瑞學，李清坤，孟繁莉

(山東省固體廢物和危險化學品污染防治中心，山東 濟南 250117)

危險廢物具有毒性、腐蝕性、感染性、易燃性、反應性等危害特性，其來源分散、類別繁多，部分可能具有毒性、腐蝕性等危險特性的固體廢并未全部列入《名錄》[1-2]；隨著新化學物質的研發和使用，大量危險特性不明的新固體廢物逐步涌現，而規范的危險廢物鑒別就成為危險廢物管理的技術基礎和關鍵環節[3]。筆者認為，危險廢物鑒別至少包括廢物的危險屬性鑒別和危險廢物屬性認定兩個方面。危險屬性鑒別，是危險廢物鑒別鑒別機構制定鑒別方案，現場取樣檢測，出具鑒別報告等的過程，是技術層面的分析鑒別活動；而危險廢物屬性認定，則是行政機關依據鑒別報告和標準，認定鑒別的廢物是否屬于危險廢物，是否應按危險廢物管理的過程，是管理層面的鑒定活動。二者是相輔相承的系統工程，缺一不可。當前，危險廢物鑒別只在技術層面進行，管理層面的運管機構未有效建立，鑒別市場亂象諸多、問題突出。因此，建立健全危險廢物鑒別運管機制，按程序規定開展危險廢物鑒別活動，能夠有效提升危險廢物監管能力和規范化管理水平。

1 建立危險廢物鑒別運管機構，規范開展危險廢物鑒別的重要意義

1.1 準確掌握危險廢物產生底數

由于危險廢物和副產品并沒有非此即彼的明確認定標準，日常工作中發現，很多企業將本該屬于危險廢物的物質作為副產品出售，或者作為一般固體廢物管理，未進行危險廢物申報登記；有的企業項目環評中對某種廢物直接明確須經危險廢物鑒別后確定其危險屬性，而企業又不及時鑒別，導致申報登記中危險廢物產生種類及產生量不準確，大量危險廢物游離于監管范疇之外。對此，建立健全危險廢物鑒別運行機制，有助于更準確高效的掌握危險廢物產生底數。

1.2 有效降低危險廢物環境風險

部分企業守法意識淡薄，在利益的驅使下，通過將本該屬于危險廢物的物質作為副產品或未經鑒別直接進行利用、處置，更有甚者直接將未經鑒別的固體廢物非法傾倒和填埋，造成近年來涉危廢環境污染事件激增[4]。因此，建立危險廢物鑒別運行機制，規范地開展危險廢物鑒別，有助于督促相關單位嚴格落實各項危險廢物環境管理制度，加強危險廢物管理，降低危險廢物環境風險。

1.3 保證涉危險廢物環境損害司法鑒定的準確性

當前，危險廢物鑒別與危險廢物司法鑒定相互脫節，普通危險廢物鑒別不能被司法鑒定所認可，往往需要重復鑒定，究其原因主要是缺少規范的鑒別程序，鑒別的隨意性大，使鑒別結果失去法律效力。在司法實踐中，涉危險廢物環境損害案件與一般固體廢物環境污染案件，在量刑上有明顯的不同。《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2013]15號，2016年修訂，法釋〔2016〕29號)施行后，涉危險廢物損害刑事案件，通過鑒別確定廢物的危險屬性，成為重要的評判依據。依據鑒別程序，規范開展危險廢物鑒別，是保障司法執行力的必然要求。

1.4 保障危險廢物鑒別工作規范開展

工欲善其事，必先利其器。危險廢物鑒別，應當是在科學的危險廢物鑒別運管機制的制約下，針對可以進行鑒別的情形，按照設定的程序，在規定的監管機構的監督管理下有組織的開展，從而克服鑒別申請和鑒別程序的隨意性，整頓鑒別市場亂象，保障鑒別結果準確并有效運用。建立健全規范的危險廢物鑒別運管機制，是有效開展危險廢物鑒別的重要利器。

2 存在問題

2.1 鑒別規范欠缺，鑒別隨意性大

2.1.1 鑒別規范程序欠缺

當前，在《固體廢物污染環境防治法》《國家危險廢物名錄》等法律法規規定的框架下，國家先后出臺了一系列危險廢物鑒別標準、規范，而這些標準規范都側重于對危險廢物鑒別技術層面上的規定，而未制定出臺諸如危險廢物鑒別實施細則或者鑒別工作指南等危險廢物鑒別程序方面的規范，未能從管理層面對危險廢物鑒別工作給予規定，地方生態環境部門在組織開展危險廢物鑒別時，無具體的程序性依據，導致企業申請危險廢物鑒別較為隨意，能不能申請鑒別都申請鑒別，能不能進行鑒別都委托鑒別機構都進行鑒別，有沒有權力鑒別機構都給確定為一般固體廢物，不管監管部門是否同意，只要鑒別了都按鑒別結果進行管理。

2.1.2 監管機制缺失，監管難度增大

隨著技術提升和工藝革新，部分廢物很難在《名錄》中找到對應類別；受利益驅動，企業希望將危廢作為一般固廢管理；部分環評單位為了規避責任，直接在環評中明確對某種廢物進行鑒別；副產品與固體廢物界限模糊，需要通過鑒別認定，危險廢物鑒別市場需求量大。缺少危險廢物鑒別機構準入標準，入門門檻低，大量機構涌入危險廢物鑒別市場。轄區內有多少鑒別機構在開展鑒別工作難以有效掌握，有多少企業進行了危險廢物鑒別沒有準確數據，有多少廢物經鑒別定性不是危險廢物沒有統計，鑒別報告質量高低無法科學評判，鑒別機構鑒別工作開展好壞無法考核，對那些鑒別程序不規范，鑒別報告質量低劣，鑒別結果不正確，甚至故意違背事實，協助企業規避危險廢物監管的行為，缺少相應的懲處措施。監管機制缺失，監管部門苦于缺少管理依據而只能冷眼觀之，聽之任之。

2.2 鑒別程序不規范，鑒別秩序較混亂

2.2.1 鑒別啟動程序不規范

并非所有廢物都可以進行危險廢物鑒別。根據《名錄》和相關標準，能夠進行鑒別的情形有主要有：《名錄》中關于“不包括XXXX”描述的；未列入《名錄》，不明確是否具有危險特性的固體廢物；不排除具危險特性的固體廢物；具有毒性的危險廢物利用過程產生的固體廢物；具有腐蝕性、易燃性、反應性的危險廢物利用過程和處置后的殘渣；具有腐蝕性、易燃性、反應性的危險廢物與一般固廢的混合物；涉危險廢物環境損害司法鑒定；有關部門認為有必要進行鑒別的其它廢物。而現實中，有些明顯不在可以鑒別的情形之中，或者明確列入《名錄》之中的，也委托鑒別機構進行了鑒別。

2.2.2 鑒別過程不完整

前面講過，危險廢物鑒別至少包括檢測鑒別和屬性認定兩個重要，而現實中，大部分鑒別只進行了第一個環節，由檢測機構出具鑒別報告后，未通過行政機關審查或認定備案，既根據鑒別報告中的鑒別結論，直接判定為一般固體廢物，并按一般固體廢物管理。調查中發現，部分企業在危險廢物鑒別報告出臺后，向有關生態環境部門申請批復或備案，因為缺少危險廢物鑒別程序性規范，管理權限不清而履行審批或備案手續，便直接按鑒別結果執行，彰顯了檢測機構和申請鑒別單位的權力，給危險廢物管理帶來嚴重后患。

2.2.3 鑒別結果應用不統一

當前，在危險廢物鑒別工作中，一企一鑒、一廢一鑒的現象尤為突出，相同或相似工藝路線產生的危險廢物進行重復鑒別，企業進行技術改造后因發生一些工藝、原輔料使用變更等，管理部門再次要求企業對原鑒別過的固體廢物進行重新鑒別。而且，國家也未對鑒別結果的通用性作出規定，導致鑒別結果只適用于本企業、本工序、本批危廢、本次鑒別，相關企業無法參照執行，浪費了人力、物力、財力，給危險廢物環境管理增加了難度，帶來了混亂。

2.3 鑒別能力建設相對滯后

一是危險廢物鑒別工作缺少統一管理。從國家層面未明確負責組織實施危險廢物鑒別工作的機構以及鑒別程序，導致相關企業對危險廢物鑒別存在模糊，如走怎樣的程序、哪些鑒別機構具有符合管理部門要求的資質、鑒別結果怎樣應用等。二是具有高水平鑒別能力的機構和專業的危險廢物鑒別技術人員不足。有的地方要求危險廢物鑒別需通過生態環境部推薦的20家機構或者省級環境監測機構進行，在鑒別樣本多、鑒別指標復雜的情況下，導致危險廢物鑒別周期長、費用高，相關企業負擔較重。

3 相關建議

3.1 建立健全危險廢物鑒別運行機制

在國家層面上，盡快研究制定《危險廢物鑒別管理辦法》或《危險廢物鑒別工作指南》，明確危險廢物鑒別工作程序和管理要求，指導各地方規范開展危險廢物鑒別工作。各省、市也可根據地區實際，制定地方《危險廢物鑒別規范》或《危險廢物鑒別實施細則》等程序、規范，細化危險廢物鑒別工作的內容方法、程序步驟、結果應用，為開展危險廢物鑒別和管理提供保障。

3.2 強化鑒別機構監管

建立危險廢物鑒別機構質量考評機制或信用評價制度，加強對危險廢物鑒別機構的監管，由生態環境部門和質量監督部門共同制定危險廢物鑒別機構準入資質，明確鑒別機構準入標準條件和退出要求，定期對鑒別機構進行評估，對在鑒別工作中弄虛作假、鑒別不規范、達不到鑒別技術要求或者工作存在重大疏漏的鑒別機構降低其信用等級，在規定時間低于一定信用等級的應強制退出鑒別市場。優化鑒別機構隊伍，凈化鑒別市場，確保危險廢物鑒別工作有序高效開展。

3.3 強化鑒別過程監管

依據危險廢物鑒別標準、規范，規范危險廢物鑒別程序。一是源頭把關，嚴防隨意鑒別申請。對于明確列入《名錄》或不屬于可以開展危險廢物鑒別情形的，不予批準鑒別申請，節約鑒別資源，減少誤判，確保確需進行鑒別的啟動鑒別程序。二是過程嚴控，全程管控規范鑒別。對于確需進行鑒別的，嚴格按步驟進行判別，將鑒別方案制定、現場取樣、檢測分析、鑒別報告編制等全過程納入監管之中。三是審慎認定，確保鑒別結論準確。建立鑒別結果評審質詢制度，由原環評審批地設區市以上的生態環境部門組織專家，召開專家論證質詢會，經充分論證后，認定鑒別結論，并報上一級生態環境行政主管部門備案。

3.4 完善鑒別結果運用

為改變一企一鑒、一廢一鑒的現象，負責審批或備案的生態環境部門就對鑒別結果是否具有行業或工藝通用性，是否可作為日常管理標準進行充分論證，對轄區內相同行業、相同工藝、相同原輔料使用及生產相同產品而產生的固體廢物，由審批或備案通過的生態環境行政主管部門發布參照管理。經鑒別屬于危險廢物的，其代碼需經規范認定，便于其他地方參照執行，也可支撐名錄修訂和減少鑒別工作。

3.5 加強危險廢物鑒別能力建設

以國家、省級固體廢物管理技術支持單位或環境監測機構為依托，明確建設標準，構建一批高標準、高質量的危險廢物鑒別實驗室，強化危險廢物鑒別分析技術能力和人才隊伍建設。明確危險廢物鑒別機構甄選標準條件，鼓勵符合要求的第三方鑒別機構申報，經復核后公布名單，開展危險廢物鑒別相關工作。建立非盈利性質的省級危險廢物鑒別實驗室，定期對鑒別情況進行抽查，保障危險廢物鑒別結果的可靠性和準確性。

4 小結

危險廢物鑒別是危險廢物規范化管理的一項基礎性工作，關系著危險廢物底數的真實性、涉危險廢物環境風險的管控、刑事司法鑒定的準確性等，在當前危險廢物規范化管理不斷加強的環境下，建立健全危險廢物鑒別運行機制、規范開展危險廢物鑒別工作、加強危險廢物鑒別能力建設等工作，能有效提升危險廢物規范化管理水平，保障涉危險廢物環境安全。