PPP模式下建設工程造價控制的關鍵問題探討

（山西建筑工程集團有限公司，山西 太原 030032）

0 引言

我國基礎建設中大規模應用PPP 模式較晚，最近幾年政府對PPP 模式才開始重視起來，進而發布一系列相關政策，推廣PPP 模式，并且鼓勵社會資本積極地參與PPP 模式。有效控制造價，是政府推行PPP 模式的基本目標之一，也是評判PPP 模式是否成功的一項重要標準。

1 PPP 模式的優勢

PPP 模式成為一種新的合作模式，和其他模式相比有很大優勢：

（1）在政府與社會資本合作期間，能夠實現利益共享，對于構建穩定和諧的長期合作機制有著很好的推進作用。（2）資源的有效利用率可以很大程度的提升，服務水平也有很大的改善，有利于控制費用的超支。社會資本可以發揮自己在融資、建設、管理等方面的特長，縮短建設周期，降低項目的費用。（3）建筑施工使用PPP 模式，有助于實現政府和社會的需求[1]。

2 PPP 模式下控制建設工程造價的關鍵問題

工程造價的控制貫穿于項目從決策立項、設計、施工、決算的全過程，影響造價的因素有很多。在PPP 模式下，項目決策立項已完成，控制造價的關鍵就在于設計和設計優化。

2.1 工程項目的設計問題

根據實踐總結出的經驗，建設工程項目的前期設計對造價的影響在70%-80%。在前期項目的設計階段，方案設計、工藝的選擇對工程造價起決定性作用，科學合理的設計方案是控制造價的關鍵。我國在工程造價的控制觀念上長期存在輕設計、重施工的情況，建設單位往往側重于控制招標價格和結算價格，而對設計的合理性和工程實施過程的變化因素考慮得不夠充分，對因設計缺陷導致的造價增加缺乏有效的責任制約。項目的設計單位盡管在設計階段也要對工程做概算，但由于工程設計費用一般都是根據工程造價的一定比例計算，所以設計單位也樂于將造價做大，很少考慮控設計時如何降低造價。而施工單位往往是PPP 模式下的社會資本方，身為工程項目的投資人，他們的利潤分為兩部分：即項目建設期間的施工利潤，和項目建成后的營收利潤。相對于運營利潤，施工利潤的回收時間靠前，回收期短，并且對于施工企業自身來說更具專業優勢，所以，在建設工程項目的設計和建設階段，施工企業更有動力去提升工程項目的造價、把投資金額做大，這樣可以收取更多的建設項目施工利潤，從而導致未能合理控制成本[2]。

2.2 建設工程變更的問題

在工程建設階段，造價失控的主要原因是項目工程的變更，然而，究其根源發現，變更大多數都是設計層面存在一定缺陷和問題。對控制工程成本的影響來說，工程變更可以分成兩種，一種是有利于降低造價的變更，包括可以降低建設費用的變更、降低使用和維護成本的變更、可以縮短項目的建設周期的變更等；另一種是造成成本增加的變更，其缺點是會增加項目工程的造價和維護的成本、延長項目的建設周期。在PPP 項目合同的變更條款中，應該設立變更追查責任的相關約定。不管變更是有利還是不利，都要分析造成變更的原因，把責任落實到責任方，并且制定相應的獎懲措施[3]。

比如，在有利變更的方面來說，可以對提出變更的單位給出相應的獎勵；再者，由于項目設計單位的設計一開始沒有達到最優值，可以用設計方案的最優值來衡量評定項目設計單位是否稱職，然后根據這個標準對相關的設計單位做出一些相應的懲罰；并且除了不可抗力因素造成的不利變更外，其他不利變更都應該落實到責任方，并且做出相應的懲罰[4]。

3 PPP 模式下加強建設工程造價控制的措施

3.1 調整思路

在經濟社會快速發展的背景下，政府對于工程造價的控制問題越發的重視。因此，在PPP 模式下，建設工程項目的運行過程中，各個參建單位都要對自身進行準確定位，根據目前的趨勢做出調整策略，積極轉變觀念，唯有此才可以實現雙方共贏，協調雙方間的良好關系，對于項目工程可能發生的風險，政府和社會資本方要一起承擔，共同保障工程項目的穩步建設和投資收益，各自發揮自身最大職能。政府要對PPP 模式進行深入研究，吸收借鑒國外的經驗和案例，制定出科學合理的可行方案，從而提高PPP 模式下工程造價的控制水平[5]。

3.2 強化設計階段的管理

必須重視全生命周期的造價，PPP 項目一定要把項目設計、建設和未來的使用結合成一個整體來考慮，在設計時一方面要考慮項目本身建設的成本，另一方面要考慮建成后使用維護的成本，以項目全生命周期的經濟性為出發點來做造價管理，通過多方案對比，不斷優化設計，加強“限額設計”管理，把工程造價控制在合理范圍之內，從源頭上控制造價，做出最優的設計方案。鑒于PPP 模式的特殊性，在確定施工圖前最好是組織政府方、建設單位、設計單位及施工單位對設計圖紙進行會審，消除存在的問題，并且要在不降低建設標準的前提下，聽取各方意見，進一步優化圖紙，降低造價。

同時，必須在合同中明確設計的風險和責任，對因設計造成的損失如何界定、如何承擔、爭議如何解決等作出明確約定；也要設立明確的獎勵機制，鼓勵通過設計節約成本、通過設計降低造價，提高設計單位的積極性和責任心。

3.3 加強對施工過程的管控

在建設工程施工的過程中，對于工程造價有必要實施動態管控。在項目開工建設前，一定要共同完善施工圖預算，以經政府方審核后的施工圖預算作為控制工程建安費用的依據。對可能出現的工程變更，要在合同中約定變更實施條款，明確“先審批，后實施”的變更實施程序，在需要變更的時候，應先由各方簽字確認后才能實施。不能擅自進行變更，這樣會給工程項目帶來不必要的損失。工程項目中采購組負責的材料，可以多家比對，擇優選取，進行造價成本的控制，避免不必要的成本浪費[4]。

3.4 資金成本的控制

PPP 模式和傳統施工工程的另一個重大區別是融資，社會資本方在PPP模式下要承擔融資責任。PPP 項目通常需要的資金巨大，除少部分資本金由自有資金解決外，其余部分一般通過融資來解決，這樣就帶來了高額的資金使用成本，尤其是在社會資本方融資能力較弱的情況下，融資成本會更高。而建設期貸款的利息通常都會資本化，計入項目總投資，作為將來付費的計算基數。合理控制資金使用時間和數量，降低資金的使用成本，無論對政府還是社會資本方都是非常重要的，也是PPP 模式下控制工程造價的一個重要手段。在項目開工建設之前，就應該根據項目進度計劃，制定與進度計劃相匹配的資金使用計劃，再根據資金計劃適時注入資本金及合理使用融資資金，一方面要避免資金無法按需到位甚至有資金缺口而影響工程施工，另一方面還要避免因資金過早、過高的到位或提前支付等不合理使用而造成利息不必要的增加。

3.5 對新增工程內容或提高建設標準的管控

由于個別政府方人員對PPP 模式認識不足，常常把PPP 項目當成一個乾坤袋，什么都想往里裝。在建設階段，很多PPP 項目的政府方都要求增加PPP合同約定范圍外的工程，或提高項目建設標準、擴大項目規模，造成最終總投資額遠超項目概算金額，嚴重違反國家有關概算控制和PPP 項目政府支出紅線的相關規定，一方面對政府自身帶來超概追責的風險，另一方面對社會資本方造成超概部分無法被確認及將來政府對超概部分無法付費的巨大風險。所以，對于政府的此類要求，必須在相關手續完善（調整可研、兩評一案、概算等手續并經重新審批）后方可實施，否則絕不突破原有的合同，避免由此帶來的巨大風險。

4 結語

PPP 模式對于推動國家建設發展有重要的作用。在PPP 項目的造價管控過程中，了解市場當前的發展趨勢，對項目涉及到的信息做好分析，科學有效制定方案，嚴格執行造價控制措施，才能對造價合理的把控。通過本文的探討，希望為相關領域的人員提供借鑒和參考，在PPP 模式的應用中，嚴格控制工程造價，更好的節約資金，提升項目實施的效益，實現對各類社會經濟資源要素的高效充分利用。