施工企業(yè)PPP項目成本管理難點(diǎn)重點(diǎn)分析

劉書平

（山西建筑工程集團(tuán)有限公司，山西 太原 030006）

施工企業(yè)從傳統(tǒng)施工業(yè)務(wù)向PPP 投資建設(shè)運(yùn)營一體化業(yè)務(wù)拓展，意味著創(chuàng)效渠道將由單一的施工利潤向投資和施工雙盈利延伸，要實(shí)現(xiàn)這一核心目標(biāo)，從投資層面加強(qiáng)成本管控是關(guān)鍵。本文將圍繞施工企業(yè)控股的PPP 項目對廣義成本管理展開論述。

1 施工企業(yè)PPP 項目成本管理難點(diǎn)

1.1 施工企業(yè)短期內(nèi)難以跳出傳統(tǒng)施工的固有思維

PPP 項目履約主體一般為政府出資方代表和社會資本共同組建的SPV（項目公司）。項目公司作為具有法人治理結(jié)構(gòu)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)在公司章程約束下履行權(quán)責(zé)，控制成本的切入點(diǎn)就應(yīng)從做好年度投資計劃開始，但是難點(diǎn)也恰就在這里。

首先，由于項目公司主要管理人員來自于施工單位，從年度產(chǎn)值計劃上升到年度投資計劃，從工料機(jī)進(jìn)行成本控制上升到對建安工程費(fèi)、二類費(fèi)用等組成投資額的各項費(fèi)用的控制，多年的乙方身份往往使他們對成本管控的全局性意識在短時間內(nèi)難以得到徹底扭轉(zhuǎn)，這種情況在施工單位一手托兩家（同為項目公司和施工單位）時表現(xiàn)得尤為明顯。

其次，為了解決施工任務(wù)的問題，身為施工企業(yè)的社會資本一般要利用“兩標(biāo)并一標(biāo)”的政策同時承擔(dān)施工總承包。這時，施工單位容易進(jìn)入投資類項目只不過是甲方由外部換到了內(nèi)部的誤區(qū)，存在工期違約可談、質(zhì)量要求可放寬、想辦法多干多結(jié)、到頭來推倒算賬的僥幸心理。試想，如果既定的建設(shè)期任務(wù)完不成，有可能因此造成項目運(yùn)營年限縮短而影響預(yù)期收益；如果質(zhì)量意識不強(qiáng)，將來就會加大運(yùn)營維護(hù)成本，也會影響預(yù)期收益；如果項目投資（包括建安工程費(fèi)）經(jīng)不起政府審計，預(yù)期投資回報就無法收回……

所以，轉(zhuǎn)換角色，跳出固有思維，站在投資的角度考慮問題，是施工企業(yè)做好PPP 項目成本管理工作急需克服的難題。

1.2 風(fēng)險防范問題尚未引起足夠重視

PPP 項目成本管控，難點(diǎn)不完全在于實(shí)施過程中對成本本身的管控，更多地還在于對項目風(fēng)險的防控。風(fēng)險防控的過程就是成本管控的過程。比如，復(fù)雜難辦的前期土地手續(xù)對項目融資的影響；難推進(jìn)的征地拆遷對建設(shè)工期的影響；合同約定的項目建設(shè)規(guī)模和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生重大變化對項目合規(guī)性的影響；政府績效考核不按期進(jìn)行對付費(fèi)額度和付費(fèi)時間的影響等等，這些直接或間接影響投資收益的因素實(shí)質(zhì)上無不影響著項目成本，而PPP 項目合作周期長、政府換屆、合同雙方當(dāng)事人更換、政策變化、合同內(nèi)容改變等不確定因素多的特點(diǎn)，使施工企業(yè)對PPP 項目風(fēng)險防控的把握成為做好成本管理工作面臨的又一個難題。

2 施工企業(yè)PPP 項目成本管理重點(diǎn)

2.1 項目公司和施工單位同時轉(zhuǎn)換角色是當(dāng)務(wù)之急

以施工企業(yè)管理為班底組建的項目公司，要立足于法人治理結(jié)構(gòu)思維，把關(guān)注施工轉(zhuǎn)為關(guān)注手續(xù)完善、投資、建設(shè)、運(yùn)營全過程；把控制施工成本轉(zhuǎn)為控制投資成本；把單純的施工利潤轉(zhuǎn)為關(guān)注投資加施工利潤；把管理分包隊伍轉(zhuǎn)到協(xié)調(diào)政府部門和相關(guān)第三方、管理多個參建單位上；把運(yùn)營作為施工企業(yè)的短板去主動突破補(bǔ)齊。具體工作方法應(yīng)以公司章程為治理綱領(lǐng)，以風(fēng)險防控為主線，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以規(guī)范管理為手段，以控制投資和爭取高質(zhì)量的竣工決算為創(chuàng)效渠道，以提高運(yùn)營能力為突破口，以按時足額獲取政府付費(fèi)為目標(biāo)，持續(xù)學(xué)習(xí)總結(jié)提升。

施工企業(yè)內(nèi)部單位要牢固樹立契約精神和履約協(xié)作意識，服從項目公司管理，支持項目公司工作，從大局出發(fā)，摒棄與項目公司同為企業(yè)內(nèi)部單位，遇到矛盾習(xí)慣直接找企業(yè)總部協(xié)調(diào)解決、不利于項目實(shí)施和企業(yè)發(fā)展的排內(nèi)思想，消除管理內(nèi)耗，提高工作效率和質(zhì)量。

2.2 做好招投標(biāo)階段的成本管理

選擇風(fēng)險低、易融資、回報高的PPP 項目進(jìn)行投資，是行業(yè)人基本形成的共識，而做好招投標(biāo)階段的成本管控對實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)起“龍頭”作用。首先通過核查入庫信息進(jìn)行項目合規(guī)性的驗證；其次看投資估算額組成的完整性和合理度，它關(guān)系到收益測算、投資成本控制、回報基數(shù)的認(rèn)定；再次需要計算施工工作量占投資額比例，一般達(dá)到70%的項目才有投資拉動施工、實(shí)現(xiàn)效益雙贏的效果。同時，從確保項目能真正落地和預(yù)測融資成本需要出發(fā)，引入融資機(jī)構(gòu)共同開展投標(biāo)工作，落實(shí)融資利息，爭取銀行還款方式與投資回報方式相匹配；引入專業(yè)團(tuán)隊完成對專業(yè)性強(qiáng)的自身不好把握的項目運(yùn)營成本的測算。總之，在項目風(fēng)險可控的前提下，盡可能地把測算偏差降到最小。

落實(shí)招投標(biāo)階段的成本管理工作，成立合同談判小組是很有必要的。談判小組可由市場、工程、造價、金融、財稅、法務(wù)等工作經(jīng)驗豐富、溝通能力強(qiáng)的管理人員組成，對合同草案的風(fēng)險進(jìn)行精準(zhǔn)識別，梳理出核心和非核心條款，既要做好招標(biāo)詢疑工作，更要為合同談判做好準(zhǔn)備，直到合同雙方達(dá)成一致且交底完成后結(jié)束。

2.3 把好合同簽訂關(guān)

簽訂一份條款有利于自身的PPP 合同是施工企業(yè)成本管控的一條捷徑。為此，要充分發(fā)揮合同談判小組的作用，將其任務(wù)貫穿到投標(biāo)、中標(biāo)后合同談判、合同簽訂后的交底三個階段中。合同談判需掌握技巧，必須做出讓步時，應(yīng)辨清主次，適當(dāng)抓大放小，但建安費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、建設(shè)期利息的計算和調(diào)整等在內(nèi)的付費(fèi)基價確認(rèn)方法、決算審核期限、運(yùn)營開始日的確定、績效考核內(nèi)容等雖非實(shí)質(zhì)性條款但影響收入和成本的條款應(yīng)進(jìn)行深度把握，降低履約風(fēng)險。

PPP 合同簽約結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時向項目公司管理人員進(jìn)行合同交底工作，尤其是核心內(nèi)容，要交清談判思路、處理方式、談判結(jié)果，做好合同管理的有效銜接，在為項目順利實(shí)施打好基礎(chǔ)的同時，也為因當(dāng)時條件受限做出讓步的部分合同條款創(chuàng)造再談判的機(jī)會，使收益最大化的目的最終能夠?qū)崿F(xiàn)。

2.4 完善法人治理建設(shè)

為促進(jìn)PPP 項目管理程序化、制度化、規(guī)范化實(shí)施，企業(yè)總部可組織制定系列內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)文本，如涵蓋股東協(xié)議、公司章程、項目公司注冊流程、股東出資證明書、股東會董事會監(jiān)事會會議制度及決議等法人治理類標(biāo)準(zhǔn)文本；涵蓋例會制度、進(jìn)度、技術(shù)質(zhì)量、合同管理、材料認(rèn)價等的制度辦法類標(biāo)準(zhǔn)文本；涵蓋合同交底表、二級合同評審表、資金支付審批表等在內(nèi)的表單類標(biāo)準(zhǔn)文本，通過以點(diǎn)帶面、輻射延伸，做到依法依規(guī)按程序辦事，使項目公司自身建設(shè)能力得到提升的同時，合同履約風(fēng)險防控措施落實(shí)到位。

2.5 把好內(nèi)部施工單位選擇關(guān)

施工企業(yè)投資PPP 項目的目的已經(jīng)很明確，但在既當(dāng)甲方又當(dāng)乙方的雙重身份下，如何快速理順內(nèi)部管理關(guān)系，減少內(nèi)耗，促進(jìn)項目順利實(shí)施，實(shí)行內(nèi)部招標(biāo)制度成為解決這一問題的有效途徑。

1.內(nèi)部招標(biāo)可以保障投資、建設(shè)、運(yùn)營整體協(xié)同，確保集團(tuán)公司投資效益最大化，有利于統(tǒng)一投資項目收益考核口徑，實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)。

2.內(nèi)部招標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部施工單位之間公開公平競爭，既能培養(yǎng)各單位市場競爭意識，又可形成招投標(biāo)方之間互相選擇認(rèn)可的機(jī)制，達(dá)到和合共贏、促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展。

3.內(nèi)部招標(biāo)可以更進(jìn)一步確定投資方和施工方管理和被管理的關(guān)系，有利于雙方權(quán)責(zé)利的劃分，徹底解決扯皮內(nèi)耗問題和立場問題，提高協(xié)作配合意識。

4.內(nèi)部招標(biāo)可以激發(fā)內(nèi)生動力，使施工單位通過自身管理水平的提升不斷增強(qiáng)因內(nèi)部競爭機(jī)制而產(chǎn)生的緊迫感。

2.6 加強(qiáng)履約過程“六算”管理

1.加強(qiáng)投資估算的管理。施工企業(yè)作為項目投資人之一，無論從投資額度考慮，還是任一種PPP 項目付費(fèi)機(jī)制，都無不關(guān)聯(lián)著施工企業(yè)的投資收益。因此，要擦亮眼睛，認(rèn)真審視投資估算額的組成，不可缺項漏項，利用好招標(biāo)答疑環(huán)節(jié)，做到防患于未然。

2.落實(shí)項目初設(shè)概算的完善。初設(shè)概算既是控制項目投資的依據(jù)，也是評價一個PPP 項目合規(guī)性程度的不可或缺的計價程序性組成文件，在投資估算和施工圖預(yù)算之間起橋梁作用。

3.做好施工圖預(yù)算的及時確認(rèn)工作。在投資額的組成中，建安工程費(fèi)占比較大。因此，控制建安費(fèi)便是控制投資的有效手段，施工圖預(yù)算的事先確認(rèn)便是建設(shè)階段的一個關(guān)鍵工作。對于施工圖預(yù)算需經(jīng)過財政評審的PPP 項目，項目公司首先要及時和施工單位對施工圖預(yù)算加以核對確認(rèn)，做出項目是否超概及是否需要對施工圖進(jìn)行瘦身優(yōu)化的初步判斷，同時在財政評審不能跟進(jìn)的情況下，雙方成本的控制目標(biāo)可先以初步核對結(jié)果作為依據(jù)，確保投資可控。

4.加強(qiáng)過程結(jié)算的管理，把過程結(jié)算當(dāng)作竣工結(jié)算去對待。一要把住變更和新增內(nèi)容的底線，防止PPP 合同核心內(nèi)容發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化對項目合規(guī)性產(chǎn)生影響。二要加強(qiáng)實(shí)施過程中的二級合同評審工作，做到成本公開透明、規(guī)范管理的同時，也為企業(yè)總部建立合格分供方管理庫和積累成本管理數(shù)據(jù)提供有力支撐。對政府已完成的前期工作，及時簽訂三方（多方）承繼協(xié)議并完善各項手續(xù)，將項目公司財務(wù)風(fēng)險降至最低。三要注重落實(shí)完善簽證變更資料的同步確認(rèn)工作，防止內(nèi)部扯皮；四要及時協(xié)調(diào)落實(shí)過程審計工作，避免審計單位缺漏造成有問題不能及時發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險；五要嚴(yán)格審核進(jìn)度報量及各類過程結(jié)算，及時取得實(shí)施機(jī)構(gòu)或其委托的第三方審計機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，確保過程計量的有效性。

要避免出現(xiàn)超概問題。因為超概后將直接增加政府一般公共預(yù)算支出壓力，對項目合規(guī)性、解決的及時性、政府付費(fèi)額度等都是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。要化解這一風(fēng)險，充分發(fā)揮設(shè)計作用是關(guān)鍵，項目公司需將優(yōu)化圖紙設(shè)計作為控制投資的重要手段抓早抓好，及時組織設(shè)計單位、施工單位進(jìn)行圖紙的設(shè)計優(yōu)化。

在項目實(shí)施過程中，當(dāng)項目公司發(fā)現(xiàn)可研深度嚴(yán)重不足面臨較大超概風(fēng)險時，要主動出擊，聯(lián)合施工單位，找依據(jù)、拿方案，與政府充分協(xié)商，切實(shí)解決可研缺漏項造成的超概問題。

5.加強(qiáng)竣工階段決算的管理。不論作為確認(rèn)政府財政付費(fèi)的依據(jù)還是應(yīng)對政府開展項目建設(shè)期績效評價，一般發(fā)生在運(yùn)營階段初期的PPP 項目的竣工決算，是施工企業(yè)投資PPP 項目的一項重點(diǎn)工作。除了施工企業(yè)配合做好竣工結(jié)算外，項目公司要提前做好除建安費(fèi)以外的其他構(gòu)成投資額的費(fèi)用的整理工作，可由財務(wù)部門或商務(wù)合約部門牽頭，對照PPP 合同約定，從項目公司規(guī)章制度、各項手續(xù)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)資料等方面入手，進(jìn)行一次全面地、完整地自查和自我完善，為爭取投資收益和施工收益最大化做好充足的準(zhǔn)備。

6.加強(qiáng)運(yùn)營階段政府付費(fèi)的管理。項目進(jìn)入運(yùn)營期后，第一次付費(fèi)是一個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。項目達(dá)到政府第一次付費(fèi)的條件，一般需要完成項目竣工交付使用、竣工決算、績效考核評價工作等。作為社會投資方的施工企業(yè)，要早在項目建設(shè)階段，就圍繞這條主線，提前部署安排落實(shí)，同時策劃好運(yùn)營管理工作，促進(jìn)運(yùn)營期內(nèi)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，保障投資資金的及時回收。

2.7 做好財稅管理

認(rèn)真對待投資收益測算工作，分別在項目融資落地后、運(yùn)營期開始前及決算結(jié)束后等不同階段進(jìn)行，對比分析、找出差異，做到一次比一次精準(zhǔn)，為項目后期評價提供依據(jù)。

重視銷項稅率核定，統(tǒng)籌稅負(fù)策劃，設(shè)計好銷項稅和進(jìn)項稅的抵扣鏈條，確保合作期內(nèi)稅負(fù)的合理降低。

2.8 加強(qiáng)檔案管理

PPP 項目合作年限長，期間政府和社會資本當(dāng)事人員更換概率較大，而檔案資料是唯一可以延續(xù)雙方合同履約的信息依據(jù)。最好設(shè)置檔案管理員崗位，制定檔案管理辦法，對檔案資料的全面性、規(guī)范性、有效性進(jìn)行嚴(yán)格要求，為項目的順利實(shí)施提供強(qiáng)力支撐。

“投資無小事”。PPP 項目成本管控，貫穿項目投標(biāo)階段、建設(shè)階段、運(yùn)營階段、移交階段，涉及面廣、鏈條長、因素多、難度大，絕非一日之功。提高PPP項目成本管控的質(zhì)量，將會對企業(yè)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展產(chǎn)生積極影響，也必然推動國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展再上新臺階。