租賃住房規劃建設中的問題與優化策略研究
——以上海為例

李春暉

（上海市浦東新區規劃設計研究院，200127）

發展租賃住房市場是我國住房制度改革的全新嘗試，黨中央、國務院對此高度重視，近些年出臺系列政策全面加快部署培育租賃住房。在十九大報告中進一步提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，北京、廣州、深圳等大城市紛紛出臺政策文加以響應。“十三五”期間，上海貫徹執行國家“房住不炒”的定位，積極推進購租并舉住房體系建設，先后頒布多項文件，圍繞中央對上海的戰略部署要求以及自身發展特征與趨勢，堅持以居住為主，多渠道增加租賃住房供應，逐步完善租賃住房管理制度，構建更加完善的住房發展體系[1]，逐步將租賃住房由概念層面轉向具體實踐層面。

1 概念界定

從供給體系上看，上海目前存在商品房和保障房兩大供給體系。租賃住房從廣義上可定義為以租賃方式提供的居住空間[2]，包括了保障房體系下的公租房、廉租房以及房屋所有權人將房屋出租給承租人的商品房。本文租賃住房的定義不包含商品房和保障房體系中的相關租賃房屋，根據上海市相關文件界定，特指本市項目土地出讓合同明確要求房地產開發企業自持用于市場化租賃的住房①，既需要政府的優惠政策作為保障，同時需要市場資本加以長期運作[3]，未來將與商品房體系與保障房體系所并存。在購租并舉政策下，各城市對租賃住房的界定亦有所區分。從用地性質劃分，租賃住房的規劃用地性質對應《上海市控制性詳細規劃技術準則》（2016）中的“四類住宅組團用地”（Rr4）。從服務客群來看，租賃住房的服務客群面向全社會，滿足不同層次、不同人群住有所居的需求。

2 租賃住房規劃建設中存在的問題

2.1 基于企業視角——開發運營存在痛點

目前新增租賃住房籌措的主要途徑包括純租賃地塊集中新建、新增商品房地塊中配建、市屬國企存量地塊轉租賃住房、“非改居”、商辦項目轉化以及集體建設用地新建等。不論是國有建設用地還是集體建設用地，均要求開發企業全部自持用于市場化租賃并對其進行全生命周期建設管理，在出讓年限內只租不售，包括物業管理部分。開發公司前期拿地、規劃、建設階段的投入資金數額較高，僅通過收取租賃資金難以盡快覆蓋前期投入成本，致使企業開發運營的資金壓力成為現實痛點。此外，部分將非居住用地改建以及集體土地改建的租賃住房地塊，其立項、開發、報批、建設的全流程涉及控規調整、補地價、方案設計等多項步驟，手續繁瑣周期較長，致使項目整體推進速度緩慢。

2.2 基于客群使用視角——與實際使用需求不匹配

根據市場調查結果，租賃客群對于當前的租住品質的滿意度較低[4]，主要體現在租金價格高、配套不完善、房型不經濟、通勤時間久等方面。租賃住房的服務客群定位面向全社會、各階層、各收入水平的社會公眾，但當前租賃住房的實際使用對象仍以起步階段的單身、青年、中低收入客群為主體，該群體更傾向于選擇高性價比、布局緊湊、生活便利、交通便捷、配套簡約的住房，相較而言家庭型客群所占比例相對較低，這與購房群體的比例構成存在顯著差別。

就產品面積而言，一室戶、一室一廳、單身公寓等小戶型產品在租賃住房群體中的選擇意愿中占比最高，人均住房面積在15 m2以下[4]，而該類產品目前所占市場比例較低。就區位分布而言，大量租房需求高度集中于中心城區，而房源供給卻多位于偏遠的區域，不能滿足租賃群體對于職住平衡的訴求。當前租賃住房與周邊配套公共服務設施存在一定程度的缺位。租賃客群的教育背景、薪資收入、職業類型等方面存在鴻溝，對配套設施、環境品質亦存在差異化需求，致使租賃住房產品眾口難調。

2.3 基于規劃設計視角——規范指引空缺使落地成為難題

租賃住房的特點在于高效、精準、靈活，其規劃建設要求與普通商品住宅存在明顯差別，無法完全依照普通商品住宅的建設規范標準執行，容易造成產品存在公攤面積大、性價比低、與實際使用不匹配等弊端。

目前上海針對租賃住房的規劃建設標準及導則尚存在空缺，致使產品的規劃設計與實際使用需求存在突出矛盾，主要體現在房型設置、日照時長、建筑間距、停車位配比、綠地率等方面。例如根據《住宅設計規范》（DGJ08-20）的要求，每套住宅應有臥室、起居室、廚房和衛生間等基本功能且均有明確的面積下限要求，不適用于布局緊湊的小面積產品。再如，為達到最大程度集約利用土地的效果，在建筑布局及戶型配置上則必定要犧牲部分日照時長，這與《上海市城市規劃管理技術規定》（2011）中的標準要求有所相悖。再者，大部分租賃住房的服務客群采用公共交通出行，對私家車的使用需求較低，按現行規范實施則停車位配置比例過高，將拉高建設成本并造成空間浪費。

總體來看，目前租賃住房的開發建設存在空間使用率低下、功能配置標準模糊、標準化程度低等諸多問題。因此，租賃住房目前的政策便利性有待加強，需制定相應的規范標準或導則用以匹配租賃住房的發展定位。

3 租賃住房規劃建設的優化策略

3.1 加快租賃住房規劃設計導則及專項規劃的制定

需在充分研究租賃住房的使用特點及市場需求的基礎上，進一步依據租賃客群主體的行為特征、需求模式及偏好習慣等制定有針對性的租賃住房規劃設計導則或規范。在不突破安全底線的前提下，著重把控關鍵性指標下限，適度放寬部分規范指標要求，尤其在日照時長、停車配比、綠地率、戶型設置等方面設置合理的指標限定，以保障基本的居住權與人身安全為準則，以集約高效的空間利用為目標，盡可能對建筑布局、公共空間、日照時長做最優設計，創造安全、宜居、舒適、經濟、適用的居住環境。上海目前正加快推進租賃住房規劃設計導則的制定，2017年印發的《關于明確本市自持租賃住房建設規范和相關管理要求的通知》（滬住建規范[2017] 9 號）中對自持類租賃住房的規劃提供了初步的技術支撐，在建筑間距、建筑退界、日照標準、停車位配建、配套設施等方面提出建設原則及標準，但仍需后續詳細的導則或規范制定明確具體實施指引。

此外，應通過編制租賃住房專項規劃對中遠期租賃住房的規模套數、空間分布加以統籌考慮，尤其對類似上海這樣建設用地指標緊張的大城市而言，專項規劃將有效落實上位規劃對新增租賃住房的指標要求，同時將實際租賃需求與潛力用地空間相銜接，保障未來租賃住房建設有效有序實施。

3.2 新增空間與存量資源的共同利用

當前以上海為首的大城市用地空間緊張，因此租賃住房的開發建設應采用規劃新增與存量利用并重的多渠道供應發展路徑。積極探索盤活存量空間資源，加強對利用率低下的存量資源的梳理與分析，探求再開發再利用的轉型路徑與機制。存量地塊改建為租賃住房地塊時，應對擬導入人口規模與周邊公共服務設施布局情況加以評估，明確各類設施的缺口數量并在未來開發建設時加以補足[5]。

新增租賃住房用地的選址應盡量布局在主城區、新城、核心區域的產業集聚區、商業商務集聚區、軌道交通沿線及重要樞紐周邊地區。依據人口結構及空間布局特點，選擇未來就業人口集中地區，確保用地新增與租賃需求缺口相匹配。優先考慮教育、體育、文化、醫療、商業等公共設施充裕的地區以提高租賃房地塊的服務保障。

3.3 兼顧產品類型的多樣化與經濟性

租賃住房既需要考慮住宅市場發展的長遠變化，又需兼顧當下實際的租住需求，既要兼顧產品類型的多樣性，又要保證租賃住宅的經濟性與適用性，應參照不同區域就業人口的差異配建不同類型的住宅產品。建議將租賃住房區分為住宅類產品與公寓類產品，對其規劃建設采用差異化審批標準。公寓類產品主要供給注重性價比的單身獨居群體，可結合工業園區、物流園區等區域，鼓勵企業自行集中配建。在滿足安全要求的前提下盡可能提升戶型空間集約性。住宅類產品主要供給經濟寬裕、注重品質的獨居群體以及二至四口的家庭型租客，在近期重點提升中小套型住房的供應，戶型配比應加大一房的比重，結合高端商務區、科創園區等適度配置兩房、三房產品。

從產品的長期生命周期考慮，應預設套內重組、戶間調整等組合模式的可能性，在方案設計時預留戶型重組方案。

3.4 租賃社區的品質提升

區別于商品房，租賃住房屬于地產集團全部自持的重資產，因此應采用全生命周期管理的方式保障其未來長久化投入使用，不應僅將視野聚焦在住房層面，而應拓展為打造有溫度、宜居的“租賃社區”，強化公共空間和社區物業管理服務。

應基于租賃住房特殊的人群結構和地區差異，通過多樣化的設施配置提升租賃住區的居住品質。采用標準化的配置清單，重點考慮中青年人群在文化、體育、幼兒托管等方面的需求，在社區內集中配置年輕群體喜聞樂見的咖啡廳、書店、健身房、文化活動室等。此外，應高效利用建筑內部的公共區域，借鑒“共享生活”的理念，將日常使用率較低、空間占用較大的部分功能集中布局于公共區域中，打造共享廚房、洗衣間、自習室等，既能最大程度地提升戶內空間的使用效率，同時促進鄰里間的溝通交流與協作，滿足租賃人群對生活、休閑、社交等需求，將租賃住房轉化為充滿人情味的租賃社區。

4 結語

租賃住房發展是我國的重大國策，推動城市化進程逐步向高質量發展轉型。租賃住房相較于成熟化的商品房而言是一類新型產物，仍面臨長期的發展探索之路。上海市新一輪城市總體規劃提出建設卓越的全球城市，建設令人向往的創新、人文、生態之城的宏偉愿景③。而當前以上海為代表的大城市的土地資源短缺與人口增長之間的矛盾愈發顯著，如何通過推動租賃住房體系的建設，使住房回歸其本質屬性，使全社會不同人群住有所居已成為當下一道嶄新的時代命題。

注釋：

①來源：《關于明確全市自持租賃住房建設規范和相關管理要求的通知》（滬住建規范[2017]9 號）

②“非改居”：指非居住房屋改建租賃住房

③來源：《上海城市總體規劃》(2017-2035)（國函〔2017〕147 號）