團體標準：中國標準化改革的未來

中國標準化研究院原院長□王忠敏

由習近平主席簽發自2018 年1 月1 日起施行的 《中華人民共和國標準化法》 第二章第十八條規定：“國家鼓勵學會、協會、商會、聯合會、產業技術聯盟等社會團體協調相關市場主體共同制定滿足市場和創新需要的團體標準，由本團體成員約定采用或者按照本團體的規定供社會自愿采用。”

團體標準入法，這是對1988 年制定的 《中華人民共和國標準化法》 的一項重要修訂，既是新法的最大亮點，也是中國標準化改革的一項重大突破。隨著中國標準化改革事業的層層深入，這一突破的重要意義將日益顯現，其對標準化改革方向的引領和推動也將日益深入人心，在標準資源實現以企業為主體的市場化配置進程中一定會積沙成塔，久久為功，從而助推經濟和社會的可持續發展。

1 新中國成立初期的標準化管理

為了深刻說明這個問題，我們不妨回顧一下標準化改革的歷史沿革。

早在改革開放之初的1988 年，國家首度頒布和實施了 《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱 《標準化法》）。依據這部法律，我國的標準劃分為四類：國家標準、行業標準、地方標準和企業標準。這種劃分就當時來說已經是一大進步。為什么？ 因為在 《標準化法》 頒布之前10 年，國務院曾經在1979 年頒布過 《中華人民共和國標準化管理條例》，條例規定：“標準一經批準發布，就是技術法規，各級生產、建設、科研、設計管理部門和企業、事業單位都必須嚴格貫徹執行，任何單位不得擅自更改或降低標準。”也就是說，《標準化法》 頒布之前的所有中國標準完全屬于技術法規，不但要由政府制定和發布，也要全部強制執行，不執行就相當于違法。由此可以上溯到1949 年，在中華人民共和國中央人民政府成立不到一個月的時間內，在陳云同志主持下成立的國家財政經濟委員會中央技術局內就設立標準規格處，開始按照這樣的原則管理標準和標準化工作，到 1988 年 《標準化法》 頒布之前，近40 年都沒有改變。1979 年國務院頒發的標準化條例，只不過是在中國的經濟建設事業一次又一次地經歷了挫折，尤其是經歷了“文化大革命”的重創之后，為了“撥亂反正”才進一步強調了這一點，從而再一次肯定了標準和標準化的重要性。改革開放之前，沒有人懷疑這樣做的正確性，普遍認為政府制定標準、企業執行標準是天經地義的事。王者牧民，所有的事情上都理應如此。

但是，改革開放打破了這樣的認識僵局。國門打開之后，中國的標準化工作者才漸漸知道，原來我們的標準體系和標準化管理制度與國際上大多數國家是大不—樣的。雖然那個時候中國和蘇聯在政治上早已分道揚鑣了，可是我們對標準和標準化事情的處理卻還留在原蘇聯的“社會主義大家庭”的框框里，沒有解脫。為什么會這樣呢？ 回顧歷史我們會知道，在新中國建立之初，我國的工業基礎一塌糊涂，毛主席老人家當時說：“現在我們能造什么？ 能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙，但是，一輛汽車、一架飛機、一輛坦克、一輛拖拉機都不能制造。”可謂一窮二白，百廢待興。在這種情況下，我國的工業建設不得不全面依靠蘇聯，標準和標準化作為支撐工業化建設的技術基礎也不得不完全照搬蘇聯。所以從1953年到1957 年的第一個“五年計劃”期間，中國幾乎沒有制定自己的標準，完全是照搬蘇聯的標準走過來的。從第二個五年計劃之后，尤其是與蘇聯關系破裂之后才開始制定自己的標準。但是，那個時候實行的是計劃經濟，所有的工業企業都歸國家所有，生產由國家統一安排，產品和原材料由國家統一調撥分配，標準當然也要由國家下達，企業執行。從標準體系來看，當時只有國家標準和政府工業部門頒布的部標準兩類，企業也只能根據自己的需要執行這樣兩種標準，不存在企業標準。這種情況一直延續到上個世紀八十年代后期，延續到開革開放。正因如此，直到1988 年 《標準化法》 頒布之前，全社會一直都在把標準當作國家技術法規來對待，企業只有接受的義務，沒有參編的權利。這也是為什么中國不同于全世界所有國家，在行政單位和事業單位中設置了那么多從事標準和標準化研究的專門機構的原因所在，不但國家和地方有，各個行業和部門也有。另一方面，使用標準的企業卻一直不把標準和標準化當成自己的事情，總是習慣于依賴政府，不但等著政府制定和發布標準，也等著政府的監督檢查和強力推動，個別企業甚至還和政府部門玩貓捉老鼠的游戲，千方百計規避政府的檢查與監督。與此同時，政府主管部門的個別工作人員在執法過程中也出現“暗箱操作”、“以罰代管”、“睜一眼閉一眼”的奇怪現象。當年為了整頓經濟秩序，反復“打擊無標生產”曾經是重要一幕。這種現象在全世界發達經濟體中是很難想象的。

2 《標準化法》 的由來

正是改革開放的到來，打破了原有看似正常的標準化局面。完全由政府操控的標準體系和標準化管理體制顯然不能適應經濟發展的需求，更難以融入國際貿易和國際社會。另一方面，新誕生的企業要生產新的產品找不到合適的標準，無所適從，大量引進的合資企業作為開拓外向型經濟的主要力量，也不能用相當于技術法規的中國標準去支撐國際貿易。正是在這樣的背景下，《標準化法》 才在1988 年應運而生。

根據這部法律，對于中國新的標準體系是這樣規定的：“對需要在全國范圍內統一的技術要求，應當制定國家標準”；“對沒有國家標準而又需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求，可以制定出行業標準”；“對沒有國家標準和行業標準而又需要在省、自治區、直轄市范圍內統一的工業產品的安全、衛生要求，可以制定地方標準”；“企業生產的產品沒有國家標準和行業標準的，應當制定企業標準，作為組織生產的依據”。從這些規定中，我們可以清晰地看到，原來在 《標準化條例》 中長期貫徹的“標準一經批準發布，就是技術法規”不見了，這就給標準解了鎖，給企業松了綁，目的就是為了使中國企業和中國制造能夠更好地適應國際國內市場，促進經濟發展。盡管如此，我們也不難看到，《標準化法》 規定的國家標準也好，行業標準也好，地方標準也好，從性質上說又都是由政府部門制定的政府標準，法律賦予的官方身份并沒有改變。即使對于企業標準也做了“須報當地政府標準化行政主管部門和有關行政主管部門備案”的規定。相對于過去的“標準一經發布，就是技術法規”的規定，《標準化法》 把政府標準分成了“強制性標準”和“推薦性標準”兩類。強制性標準必須執行，推薦性標準自愿采用，這也是一個很大的進步。進步的核心就是，政府逐漸開始放松對標準的直接管理，也開始引導企業在制定標準和使用標準方面增強自覺性、主動性、積極性和創造性，進而逐漸松開企業被長期束縛的手腳，使他們增強創新活力和市場意識，盡快適應改革開放新形勢的需求。

3 加入WTO 遇到的挑戰

這以后又過了十余年，中國終于迎來了入世的喜訊。然而，以 2001 年 12 月 11 日中國加入世界貿易組織為起點，中國的標準化改革也被逼上了一個新臺階。說逼上臺階，是指習以為常的標準化體系和標準化管理不得不面對入世后的新挑戰。其實，這種挑戰從入世的漫長談判中就已經開始。毫無疑問，標準即等于技術法規的規定是與WTO 的規則格格不入的，中國一直以來以技術法規面貌出現的標準是不能被他國接受的。不但如此，后來的中國 《標準化法》 的相關規定也與WTO 的規定不相吻合。WTO 的規定是，凡是標準都是自愿的，沒有誰對誰的強制，只有技術法規才具有強制性。但是技術法規也不能隨意制定，只被規定用于五大“合理目標”，即國家安全、防止貿易欺詐、保護人類健康和安全、保護動物或植物生命與健康、保護環境。同時WTO 成員國制定這一類技術法規還要事先通報并需經過多數國家的認可才行，否則就有可能形成技術貿易壁壘，影響貿易公平正義進行。

事實上，無論在我國還是在國際，“技術法規”都不是一個獨立的法律概念，而是一系列法律規范的統稱，它的作用首先是用在國際條約或國際協定中，是國際法領域的一個概念。從世界各國也包括我國目前在內的法律實踐看，都沒有將技術法規作為一個獨立部門法或者專門的單行法來實施，技術法規通常都是以法律、法規、規章、條例、指令和命令的方式出現，而這些方式往往分散在部門法中。

一般說來，技術法規同標準是兩個既有聯系又完全不同的概念。其一、技術法規是由立法機構或由立法機構授權（批準成立） 的行政機關制定和發布的；標準則是經協商一致制定并經一個公認機構批準發布的。可以說，技術法規姓“官”，而標準姓“民”。其二、技術法規是必須強制執行的，不執行就是違法。標準是自愿（推薦） 實行的，屬于企業的自主行為。采用什么樣的標準或標準水平的高低，直接關系的是企業產品的品質和市場，最終要由市場來認可。其三、技術法規通常具有三個特點：一是只對產品特性和基本要求做出規定，不涉及技術細節和檢驗方法；二是只規定某一類產品必須滿足的基本要求和法律后果，不涉及具體產品本身；三是側重強調法律后果而不是技術指標本身。標準則不同，標準不僅在范圍上包羅萬象，而且深深涉及技術和產品本身。在國際上，當某項技術法規涉及到具體產品和技術指標一類的問題時，通常是以引用標準條款或條文的方式來解決。這樣做的好處是，法律法規具有立法的嚴肅性和法律文書的莊重性，標準才對技術的發展和生產條件的變化具有更多的靈活性和可調節性。采用技術法規引用標準的方法，不但可以增強標準的權威性和影響力，也可以減輕政府的管理責任和行政成本，因為制定標準本不需要政府付出財政支出的代價，是企業界很正常的行為。行政法規的制定才需要動用財政資金。很顯然，WTO 的這些規定對中國的標準體系和標準化管理機構確實是個不小的挑戰。正是在這樣的背景下，當時的國家質量技術監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會、國家認證認可監督管理委員會才應運而生。

國家標準委成立后，在推動標準化工作適應入世需要方面做了大量工作，一是強調了企業的標準化主體作用，開始動員和吸收來自企業和基層第一線的工程技術人員、管理人員參加標準的制定和推廣。二是撥出有限的經費積極支持有關協會制定協會標準，以打破政府標準的一統天下。后來又推出聯盟標準，希望以產業技術聯盟為突破口，進一步深化標準化改革，使中國標準逐漸由官轉民，貼近市場。由于種種原因，這兩項舉措都沒有取得應有的突破，直至 《標準化法》 重新修訂實施，才使涵蓋協會標準和聯盟標準的團體標準取得了應有的法律地位并獲得了快速發展。

4 團體標準的現狀和未來發展

2018 年，在新的 《標準化法》 實施當年，就有2147 家具有法人地位的社會團體到全國團體標準信息平臺上登記注冊。當年制定和發布了團體標準6005 項。2019 年僅統計到10 月份，登記注冊的團體又增加了634 家，總數達到2781 家。發布的團體標準數量增加了4219 項，增長70%以上。其中，“長三角”和“珠三角”這些市場經濟活力充沛的地區，團體標準的發展勢頭也最為活躍。據分析，這些團體標準絕大多數是由企業根據生產第一線的實際需求提出來，并經過取得公認資格的團體組織召集各市場相關方協商制定的。據了解，參與標準制定的絕大多數人員是來自企業和基層，大多是具有實踐經驗且深知標準和標準化直接需求的工程師和管理者，也有許多中小企業的總師或掌門人親自參編。與此同時，各類企業和相關行業的標準化需求不斷涌現，要求學習、輔導和參與的呼聲不絕于耳。這種狀況是我本人從事標準化工作以來前所未見的，與當年率眾去企業查無標生產的尷尬正好形成鮮明對照。由此可見，在由“政府標準”逐漸轉化為“市場標準”的改革征途上，團體標準的出現有著深厚的群眾基礎，不但恰逢其時，也理所當然。

前不久，我在應邀給一個團體標準組織的雜志寫序言的時候曾經心情激動地寫過這樣一段話：“標準的生命力及其最深厚的根源不在政府，不在標準化主管部門，不在上層，也無關行政命令和首長的指示或決定。標準和標準化不但是經濟和社會發展的技術基礎，也有著更加深刻更為豐富的文化內涵。這些內在東西，只能深藏在民眾經濟和社會生活的土壤之中”。我相信，從政府標準到市場標準的轉型和過渡一定能成功，因為標準不但來源于實踐，服務于實踐，還要接受實踐的嚴格檢驗，這是國際標準化發展的必然結果，中國的標準化改革也不會例外。