我國圍填海造地與陸域土地管理銜接分析

陳敏迪

（浙江良和交通建設有限公司， 浙江 寧波 315700）

海陸統籌發展是我國重要的發展戰略，海陸的一體化已經成為我國經濟地理學和海洋科學的研究重點。在一帶一路和海洋強國的背景下，沿海地區必須更加重視海陸的統籌發展。當前，我國的海陸統籌發展依舊處在初級階段，缺少完整的海陸一體化理論體系。為此，圍填海造地與陸域土地管理之間的銜接成為非常重要的問題，怎樣能更好地銜接值得思考。

1 圍填海造地與陸域土地管理銜接存在的問題

1.1 缺少圍填海造地專門的法律

在我國的《海域使用管理法》以及《土地管理法》中分別制定了海域管理制度和土地管理制度，海域和陸域根據海岸線為界限進行分區分，有著分別適合的法律，但是對于海岸帶的管理，法律體系卻不是非常完善。對于圍海造地、填海造地有關的法律內容一般可從海域管理法律中找到，但是陸域管理法律中缺少一些關于造地銜接的法律，造地在竣工之前可依據《海域使用管理法》進行管理，并在施工過程中受到國家的海洋主管部門管理，但是工程結束之后，此部分成為土地，這時應當歸為國土部門根據土地管理相關內容進行管理，可是《土地管理法》之中，卻缺少相關的內容。可見，對于圍海造地、填海造地與陸域土地管理之間的銜接，法律比較少，不夠完善。

1.2 缺少造地和土地利用之間的規劃銜接

當前，我國對于圍填海和土地利用的計劃，可以形成初步同步的計劃，并且提出將圍海造地、填海造地的規模歸類到土地利用的總體計劃之中，并且也說明，沿海地區土地利用的總體規劃需要同海洋的功能區域劃分進行銜接。造地符合海洋的功能區域的劃分，可是海洋對應的功能劃分卻同土地利用規劃沒有很明確的關系，在土地利用的總體規劃中，沒能把造地歸納到“新增的土地”中，針對海洋的功能區域劃分以及土地的總體利用計劃間，缺少相互銜接內容。“近期新增的建設用地”包括占用農用地和耕地的部分，而海洋的功能區域劃分中，單純就圍填海相關計劃給出指標控制的管理要求，可是很少能給出具體的指標數據，一般情況下，圍填海相關計劃缺少對應的單獨指標。

1.3 土地使用權和海域使用權之間銜接的問題

如果想要進行圍填海造地，必須依照規定獲得相應的海域開發和海域使用權，當填海工程開始之后，海域的使用權也就自動的消失，出現的土地應當歸屬給國家，依據法律獲得的相應土地使用權，可以按照土地管理法律條例進行處理。圍填海造地中海域使用權以及土地使用權的轉換上，我國規定比較簡單，相應程序也缺少詳細的說明。但是，因為圍海造地、填海造地過程中海域使用權轉換為土地使用權時的銜接的相關法律內容比較籠統，進而引發不同做法，也有不同理解。我國的各個沿海城市依據本省海域使用管理條例，針對海域使用權證換得土地使用權證，呈現出不同的模式。

1.4 圍填海造地的使用年限

海域以及土地會依據不同的用途，規定出不同的使用年限，一般情況下，土地的最高使用年限通常會高于海域的使用年限。圍填海造地工程結束之后，此片區域的海域使用權將轉變為土地使用權，這期間將會忽略使用年限銜接問題。在《海域使用管理法》中，對于填海權具體時間限制給出規定，那就是“權利人取得填海權之后，一定要在3 年之內完成填海行為”，可是對于圍填海后形成的土地使用年限，卻缺少有具體規定。

2 應對圍填海造地與陸域土地銜接問題的策略

2.1 建立健全圍填海造地的法律體系

與此相關法律體系的建立健全則科學管理海域和規范圍填海造地最為重要的前提。首先，必須以海岸帶的管理為中心，建立出層次分明的綜合法律體系，第一層級為海岸帶系統，第二層級是涉及到路域系統以及海域系統相關的子系統的法律保護，第三層級則是選擇性對于子系統，單獨設定的保護法律體系，這樣 就能在海域系統和路域系統之間形成良好銜接和層次分明的法律管理體系。其次，針對圍填海造地設定專門的法律，全面地分析已經存在的法律條例，然后將其中關于圍填海造地的內容進行整合和統一，之后站在國家層面，構建出圍填海造地的法律管理架構，并且此法律一定要強化土地和海域之間管理的聯系，化解二者之間存在的矛盾，從整體上提升圍填海造地法律規定效力，強化圍海造地、填海造地的審批和監管。

2.2 重視土地利用總體規劃與海洋功能區域劃分的銜接

對于圍海造地與土地規劃的銜接問題，一定要站在海域和路域兩個空間功能協調的角度進行，以主體功能區域的戰略為基礎，統籌規劃海域空間功能。在我國法律中，有關于海洋功能區域規劃的內容，也以后關于土地利用總體規劃的內容，并且兩者處在并列的地位，對于此，應當設立出關于海岸帶和圍海造地的專項規劃，具體內容為，規定出關于圍海造地中海域開發使用以及政治保護法的計劃，國土資源部門和海洋行政主管部門相互征求意見，確定出填海造田的用海規模，還有新增土地指標，將圍海造田的土地用地指標歸入到土地利用的總體規劃新的增加土地中，從而強化海域和土地的利用規劃聯系，讓二者銜接有據可依。

2.3 規定出圍填海造地后土地使用年限

對于海域的使用權和土地的使用權的年限銜接的問題，必須從圍海造地后土地使用具體用途進行確定，那種違規違法的圍海造地必須恢復成海域，圍填海改變海域的屬性之后，屬于不可逆的操作，為此將形成的土地歸納土地管理的系統中，這時土地使用的用途則是土地使用的年限確定的重要依據。如果是用來進行工業建設以及城鎮建設的時候，應當改變成建設用海，海域使用的年限是50 年。具體的情況：原來海域的使用者開始填海，需要對原來剩余的海域的使用權進行延續，期滿之后會獲得土地的使用權，繳納土地使用的出讓金。如果是政府主持圍海項目，原來的海域使用者沒能繼續擁有填海權以及土地使用權，政府以圍海方式獲得的新土地使用權，并不會受到原來海域的使用權影響，依照用途，重新地確定出使用期限。

3 結束語：

綜上所述，為更好地應對圍填海造地與陸域土地銜接問題，必須建立健全圍填海造地的法律體系；重視土地利用總體規劃與海洋功能區域劃分的銜接；規定出圍填海造地后土地使用年限，從而不斷提高我國海洋和土地管理的水平。