全域全要素國土空間規劃用地分類研究

王 鐸 王 璐

(1.沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧 沈陽 110000；2.遼寧省沈陽市儲備服務中心和平分中心，遼寧 沈陽 110000)

當前，中國的國土空間規劃尚未立法，缺乏相對可靠的法律保障，使得國土空間的規劃無法獲取相應支持，難以呈現基礎性的約束效果。現階段，法律法規并未針對具體內容做出合理的區分，尤其是新時代背景下土地及空間的規劃定位存在模糊不清的問題，各方關系以及涉及到的內容缺乏明確定義，而且各種規劃之間的法律關系模棱兩可，法律地位尚不明確。可見，針對土地及空間規劃系統構建相對完善的法律制度，營造優質的體制空間，會對依法治國的管理起到至關重要的作用，將國家的依法治國管理能力充分彰顯，同時又能逐步完善國家的空間管理系統。

1 國土空間規劃用地分類的主要問題

在進行“多規合一”相關政策的逐步探索中，可以清楚了解到已有各類空間規劃的用地分類所面對的問題，其中較為突出的問題就是分類的重疊和交叉。例如在進行土地利用總體規劃以及城鄉規劃時，出現了關于建設用地認定不一致的問題，因為相應的規劃無法同步，使得土地利用的成效不明，出現了總體協調不一致的情況。城市建設、農業和林地之間的沖突在今天來看依然十分普遍。對土地使用的總體規劃情況，城市與鄉村的規劃，還有林業和濕地行業標準之間依然存在重疊和模糊的界限，甚至對于同一類型的土地用詞在不同的部門間也存在著界定方面的問題。比如在進行林業規劃的時候，濕地標準中也反映出森林以及灌叢相互重疊的情況，在森林的分類以及土地實際的利用規劃上，也反映出林地重疊的情況。諸多問題的存在使得“多規合一”時，要嚴格地進行區分和界定，以免影響到指標統計以及規劃管控等[1]。

2 關于規劃用地分類的建議

2.1 充分發揮國土空間規劃體系的權威性和約束性

若是依照中發[2018]44號文的定位，能夠清楚的了解到發展規劃本身就是一種最基本的上位規劃，對于其他規劃起到了統領的效果，國土空間規劃僅僅處于一種專題規劃的位置。明確了國土空間規劃應該將主體功能區規劃視為重要基礎，通過使用控制管理的相關方法來為土地開發和保護系統建立基本支持作用，并整合各個部門的規劃機構。它還通過土地規劃提供“多規則的整合”，并提供對土地規劃和其他特殊規劃的控制。也只有通過國土空間規劃的統領性和約束性，確保國土空間實現較為合理的發展，同時實現更為穩定的前進，以免出現過度開發的情況，或者是出現分散式狀態，產生一系列的土地粗放和生態破壞問題[2]。

2.2 充分反映新業態用地訴求

近年來，國家積極的引入了新型政策。首先開展了利用集體建筑工地出租房屋建設的試點項目，其次為了優先發展養老服務，發展集體建筑工地，進入集體建筑工地市場。土地類的區分不應依照以往的功能劃分模式加以區別，應結合新型產業的具體情況，判斷新產業發展帶來的多種物業形態和基本的服務對象等。例如，借助集體建設用地的方式，實現對養老服務的踐行，尤其是對于鄉村地區而言，現階段很多的養老院劃定了服務的主要區域，同時分析了涉及到的服務對象，其主要是村集體成員，但這種類型的業務，其發展的對象不應該局限在農村，還需重視城鎮人口的需求，這種養老地產應該與其他類型的地產加以區分，并出臺相應的管理政策[3]。

2.3 客觀看待國家部委機構改革后國家規劃體系重構

中發[2018]44號文件將相關的體系框架加以明確，在文件內容上分析，國家發展規劃中各類規劃的最上位就是國土資源的規劃，屬于其他規劃工作的總括，國土空間規劃，專項規劃和區域規劃均被列入至專題規劃的范疇，國內和空間方案重點看重的是空間管理及結構上的完善與優化，這就是落實土地管理工作的基本條件，同時也是確保生態系統得以恢復的關鍵。中國的領土規劃體系屬于基礎，國家領土規劃體現出較為明顯的空間管理性，限制了國家的特殊計劃。這表明，領土規劃系統是國家規劃系統的重要組成部分，是空間支柱，是使該國“更接近規劃”的保證。

2.4 非建設用地

非建設用地中涵蓋多個方面，如水域，農田用地以及種植用地等，在這些二級地類中，還會涉及到三級地類和四級地類等。將農田視為分析對象，可以將其細化出永久基本農田和其他農用地兩個三級類。分析到制圖的精準度，應該及時地將其他農田用地進行再次細分，可以區分出一般農田和田坎等不同的四級分類，根據實際情況，需結合“三調”數據細分出對應的四級分類，由此可以及時的實現對專項規劃用地的合理對接。

3 結 語

國土空間規劃改革的序幕已然開啟，在標準技術體系逐步建設的過程中，國土空間規劃立法也在逐步推進，相應的空間治理方式發生了翻天覆地的變化。土地應被更明確清楚地進行劃分，總體規劃應更加細致完善。新信息技術的合理應用及規劃管理方法的具體變化，使得固有的技術路線得以轉變，這對我國空間研究領域的諸多方面產生了深刻的影響。為土地和空間規劃系統創建了科學的共同框架和體制環境，對建立國家空間管理系統和依法治國的管理能力現代化至關重要。