淺談私營企業實施PPP項目面臨的風險

羅 杰，郭利玲

（武漢市江夏區住房和城鄉建設局，湖北武漢 430200）

0 引言

PPP模式作為公共基礎設施建設領域出現的一種新的項目融資模式，因政府參與經營并且與私人組織之間互相取長補短，可以減輕財政負擔，打破以往私營企業參與公共基礎設施項目的多種限制，合理分擔項目風險，以最有效的成本為公眾提供高質量的服務，最大化實現公共利益，而受到廣泛關注并推廣，目前在我國的城市基礎設施建設中得到廣泛應用。

1 基本概念

1.1 城市基礎設施

城市基礎設施是城市生產、生活賴以生存并運行發展的基礎，為物質生產和人民生活提供一般條件的公共設施，包括工程性基礎設施和社會性基礎設施。我們常常所說的城市基礎設施多指工程性基礎設施，主要包括公共交通、城市道路及交通設施、供水供電、供熱供氣、給排水、郵電通訊設施、環境衛生、城市防災等設施，具有公共性、系統性、效益長期性等特點。

1.2 PPP模式

PPP（Public-Private Partnership）模式，是一種新的項目融資模式，指為了提供某種公共物品或服務，政府與私人組織之間建立一種長期合作并“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同關系。一般由政府部門承擔基礎設施及公共服務價格和質量監管、決策支持，私人組織承擔城市基礎設施的設計、建設、運營、維護大部分工作，并通過特許權協議分擔項目風險、共享項目收益，達到公共利益最大化的目的，可以減輕財政負擔并充分發揮私營企業先進的管理模式與建設經驗。

1.3 私營企業

私營企業是指由自然人投資設立或由自然人控股，以雇傭勞動為基礎的營利性經濟組織。具有規模小、轉型快、管理靈活等特點，尤其在建筑業方面，與國有企業相比，私營企業具有管理經驗豐富、資金充裕的優點，但同時也面臨融資困難、市場需求少的困境。

1.4 建設項目風險

建設項目風險是指可能導致項目發生損失或失敗，而達不到投資人預期的不確定性。城市基礎設施項目在實施過程中會遇到由于不可抗力、法律政策變更、通貨膨脹、成本超支、運營商能力經驗不足等原因而導致項目受到損失，導致投資失敗。

PPP模式是為工程項目服務的，而工程項目是一個復雜、開放的系統，包含了許多不確定的因素，因此可能導致項目發生損失，產生項目風險，造成項目實施偏離投資預期。

1.5 風險管理

風險管理是指采取措施把風險減至最低的管理過程，即通過風險識別、風險分析、風險應對等管理過程，主動創造條件，盡量減少風險事件發生的概率或風險事件造成的不利結果。

建設項目加強風險管理有助于減少項目決策錯誤的概率，或減少風險發生時造成的損失，實現項目的總目標。

2 私營企業實施PPP項目所面臨的風險分析

PPP模式用于城市基礎設施建設的過程中，私營企業所面臨的風險按風險類別進行劃分，主要有以下幾個方面：

2.1 政治風險

私人投資方在實施PPP項目的過程中，面臨由于政府方面的法律變更、終止合同、負面作為、不作為、不支付費用、貪污腐敗等風險因素，即政治風險。

2.2 融資風險

在現行法規下，PPP項目融資途徑有限，PPP項目財務結構主要還是傳統的銀行貸款，通過項目在特許經營期內的收益實現貸款的償還，融資額大、時間長、短期內投資回報率低，因此在PPP模式中，私營企業承擔了巨大的融資風險。

2.3 建造風險

項目實施過程中，由于土地征收與拆遷補償、重大設計變更導致實際成本超支、工期延誤、項目公司違約、融資成本增加、突發事件影響等原因對PPP項目產生干擾，這就是私營企業所面臨的建造風險。由于工程項目具有唯一性，應該從項目規劃，立項，設計，施工，竣工及運營等各個方面采用經濟、技術、管理等手段來保證項目的經濟合理性，技術可行性，達到項目完成時的最佳造價，最優的技術，最佳建設周期。

2.4 營運風險

PPP項目運營過程中面臨著政府部門或項目公司違約、運營商能力欠缺、對環境造成潛在持續的破壞、機器設備出現狀況等風險。受各種營運因素的影響，為確保私營企業能夠獲得合理的利潤回報，PPP項目必然要求使用者支付合理的費用，達到私營合作方的預期盈利能力，以確保順利完成合作。

2.5 市場和收益風險

市場對公共物品和服務的需求產生變化，PPP項目由于使用費收取困難或收益不足，或政府對收費價格進行限制等因素，都會降低PPP項目的投資回報，給私營企業帶來市場和收益風險。

2.6 法律風險

相對于國外，我國實施PPP項目起步時間較晚，目前仍處于探索發展的階段，PPP項目相關的法律法規并不完善，存在合約訂立不當、對歧義爭端和仲裁適用的法律法規缺乏穩定性及實用性的情況，由于法律、法規方面的原因導致合同無法履行，這時私營企業將面臨法律風險。

3 相關對策及建議

私營企業在PPP模式下，項目風險管理措施主要有風險減免、風險分擔、風險轉移、風險分割、風險利用等。

風險減免就是在城市基礎設施PPP項目風險發生之前主動事前控制，采取一定的預防性措施，降低風險發生的概率或者減少風險發生所帶來的損失；在風險發生以后，通過采取有效措施縮小風險影響的范圍，降低損失的程度，彌補己造成的損失。

風險分擔主要是采取內部控制措施化解風險，私營企業可以通過與項目的其他參與方簽訂一系列的合同將本應其承擔的風險分攤開相應的參與方來降低自身的風險。

風險轉移是指通過合同或其他方式將風險轉嫁給其他承擔者的一種風險處理方式，不會減少風險的危害程度，它只是將風險轉移給另一方來承擔。私營企業可以通過擔保或者是購買保險的方式將項目風險轉移給信托投資公司或者保險公司。

私營企業在進行PPP模式下的城市基礎設施建設時，應注意以下問題：

3.1 尋找合適的投資伙伴

在PPP模式下，政府部門和私營企業是利益相關者，共同參與到項目中去，他們是合作伙伴關系并且雙方共享權力義務。因此，私營企業在融資時盡量尋求國有企業作為合資伙伴，贏得政府支持，并爭取在項目公司中占控股的地位。

3.2 充分考量項目的可行性及可融資性

實施PPP項目過程中，投資者應充分考慮項目的技術、經濟、財務、合同、社會可行性等，依法依規履行投資管理程序，提高PPP項目論證和決策的科學性，從而實現公共部門和私人企業共同參與建設和運營，減輕財政負擔，合理分擔項目風險，有機結合政府部門的決策能力和私營企業先進的管理模式與建設經驗，達到以最低的成本為公眾提供高質量的服務的目的。

3.3 培育人才，組織專業投資管理隊伍

私營企業要提前進行PPP項目人才的培育和儲備，建立熟悉投資行業，具備較強投資分析管理的隊伍。基礎設施項目是一個生命周期長、具有專業性和復雜性建設流程、制約因素多的系統工程，私營企業在城市基礎設施項目投資決策階段，應該聘請專業的財務顧問、法律顧問進行投資決策分析，對投資方案進行測算，對項目進行充分論證、評估篩選，編制合理的招投標方案，選擇合適融資銀行，對融資重要條件談判；在城市基礎設施項目建設階段，應加強項目事前及事中管理，合理規避項目風險，確保項目順利實施。

3.4 提升自身綜合能力

私營企業通過PPP模式參與基礎設施和公用事業建設和運營，可以打破以往私營企業參與公共基礎設施項目的多種限制，結合政府部門的決策能力和私營企業先進的管理模式與建設經驗，以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。這對私營企業而言，是難得的機遇，更是一種考驗。私營企業通常對投資收益預期一般較高，而PPP項目屬于基礎設施和公用事業，更加注重收益的長期性、穩定性以及風險的可控性。因此私營企業通過PPP模式參與基礎設施，應當不斷提升自身綜合能力，適當降低收益預期，在社會資本收益和公共利益之間達到平衡。

3.5 加強契約精神

目前PPP項目實施過程中，存在法律法規不完善、項目實施過程中風險因素多、管理經驗相對不足、涉及各專業領域較廣等問題，且PPP項目需要長期投資、投資額大，而私營企業的融資途徑有限，因此私營企業應該與政府部門建立協調溝通機制，加強契約精神，才能確保項目順利實施。

4 結語

由于擁有多元化投資主體，從不同參與者的角度進行分析，PPP項目具有不同種類的風險，而本文主要是站在私營投資方分析實施城市基礎設施項目的風險，分析結果為私營企業進行PPP城市基礎設施項目投資決策提供參考。