地方政府債務擴張的理論分析

劉璐偉

摘要：地方政府債務理論是政府債務擴張的理論依據，從以下四個角度對地方政府債務擴張的原因進行剖析：（1）中央政府與全國人民。地方政府與其轄區內的民眾。各地民眾作為委托人將各地管轄區域委托于地方政府進行治理，來達到各個地區的效用最大化;（2）地方政府與其轄區內的民眾。各地民眾作為委托人將各地管轄區域委托于地方政府進行治理，來達到各個地區的效用最大化;（3）中央政府和地方政府。中央政府為委托人，由全國人民代表對各地政府進行委托，地方政府作為代理人以實現各個地區的利益最大化;（4）上級政府與下級政府之間。上級地方民眾普遍認為，公共財政的支出增加會使公眾收益，但并不傾向于通過增加稅收的方式來增加財政收入，因而地方政府也傾向于通過債務融資的方式來增加政府財政收入作為資金來源來提供地方公共產品。具有雙重代理的身份，需要完成多種任務，因此地方政府的角色顯得尤為重要。

關鍵詞：地方政府債務;委托-代理模型

一、地方政府債務類別

（一）直接顯性債務

具體包含：（1）由中央政府代發的地方債券。（2）拖欠債務，即由政府拖欠個人或單位的債務。（3）由財政資金作為資金來源償還的，事業補助單位的借款。

（二）直接隱性債務

直接隱性債務通常不是有政府法律規定或合同簽訂而產生的，而是由國家的中長期政策而造成的政府所負有償還責任的債務，因此這種債務是政府的預期支出，為隱性債務。具體有兩種：（1）未有法律規定的未來的一些社會保障計劃，如預期醫療保障計劃、未來養老計劃以及其他的未來保障計劃;（2）公共項目的未來資本支出。

（三）或有顯性債務

或有顯性債務是與現行的政府的預算支出沒有關系的，當某種特定的情況發生時政府需要承擔的債務。

（四）或有隱性債務

當政府政策失靈或市場失靈時會產生一些債務，這些債務將由政府來承擔，即為或有隱性債務，這種債務的發生有一定概率，具有不確定性且債務風險難以預計，政府的未來支出責任也不確定。具體包括一些經費補助單位，如醫院、高等教育院校等的一些基礎性的公益性項目所產生的債務，這些債務未由政府直接明確承擔，也未由政府提供擔保，且不包含上級財政轉貸的債務。公用單位的基礎性項目，如排污、供水電熱氣等的公益性項目，政府并未明確有直接還款的責任，且未經政府提供擔保的債務，同時也不包含上級財政轉貸的債務。

二、委托代理理論

（一）委托-代理模型：地方政府債務產生的理論分析

委托代理關系分為以下幾種：（1）中央政府與全國人民。地方政府與其轄區內的民眾。各地民眾作為委托人將各地管轄區域委托于地方政府進行治理，來達到各個地區的效用最大化;（2）地方政府與其轄區內的民眾。各地民眾作為委托人將各地管轄區域委托于地方政府進行治理，來達到各個地區的效用最大化;（3）中央政府和地方政府。中央政府為委托人，由全國人民代表對各地政府進行委托，地方政府作為代理人以實現各個地區的利益最大化;（4）上級政府與下級政府之間。上級地方民眾普遍認為公共財政的支出增加會使公眾收益，但并不傾向于通過增加稅收的方式來增加財政收入，因而地方政府也傾向于通過債務融資的方式來增加政府財政收入作為資金來源來提供地方公共產品。具有雙重代理的身份，需要完成多種任務，因此地方政府的角色顯得尤為重要。

（二）中央政府與地方政府

中央政府與地方政府，假設地方政府與其轄區內的民眾。各地民眾作為委托人將各地管轄區域委托于地方政府進行治理，來達到各個地區的效用最大化，需要付的成本為C（a），從而得產出π=[φ]（a，b），b為固有存在的不確定性的因素，π為a的單調增函數，即[?π?a>0]，意味著代理人工作越努力，產出就越大。委托人對于代理人的行動信息掌握的不完全，僅能由產出π=[φ（a，b）]給予代理人付出的勞動和報酬f=f（[φa，b;b]）。π=[φ]（a，b），b為固有存在的不確定性的因素，π為a的單調增函數，U1（[φ-f]），代理人的效用函數U2

（f-C），那么委托人的期望的效用目標即可表示為：

E[{U1[π（φ（a，b））-f（φ（a，b））;b]}]

代理人期望的效用目標：

E[U2fφa，b-Ca;b]

其中[U'1>0，U''2≤0，U''2>0，U''2≤0，C''>0]。為了激勵代理人即地方政府去完成這些目標，中央政府要付出f，f指中央政府為了激勵代理人所需要給予代理人的經濟報酬，其中包括稅費收入的共享和財政轉移等。地方政府通過努力獲得收入f，同時支付C作為要完成目標而付出的各項支出。委托人和代理人的關鍵問題就是要選擇合適的f和a，最大化其各自的期望效用函數。

在中央政府——地方政府委托代理關系中，中央政府作為委托人要達成其效用函數使產出π-f最大化，π指中央政府希望地方經濟發展，提供公共產品以及環境保護等綜合的社會目標，為了激勵代理人即地方政府去完成這些目標，中央政府要付出f，f指中央政府為了激勵代理人所需要給予代理人的經濟報酬，其中包括稅費收入的共享和財政轉移等。為了激勵代理人即地方政府去完成這些目標，中央政府要付出f，f指中央政府為了激勵代理人所需要給予代理人的經濟報酬，其中包括稅費收入的共享和財政轉移等。地方政府通過努力獲得收入f，同時支付C作為要完成目標而付出的各項支出。

確切地說，中央政府即使有監督權，但作為委托人，對于地方政府的預算支出情況、公共產品的供給成本及不同公共服務的需求偏好趨勢、資源稟賦及各地的行政的體系所擁有的社會治理能力等一些方面，為了激勵代理人即地方政府去完成這些目標，中央政府要付出f，f指中央政府為了激勵代理人所需要給予代理人的經濟報酬，其中包括稅費收入的共享和財政轉移等。地方政府通過努力獲得收入f，同時支付C作為要完成目標而付出的各項支出。中央政府對于地方政府的預算方面的申請往往難以判斷真偽以及提出可能存在的異議。

中央政府作為委托人，對地方政府有多種任務要求，如環境保護、地區基礎設施建設、社會發展的穩定、經濟的持續發展、社會福利水平的增加等，中央政府由這些指標的完成情況對地方政府予以激勵。作為地方政府政績完成情況的裁判，中央政府決定地方官員是否有升遷的資格。因此，不易資源配置最優，效率最大化為目標，反之，投機取巧、債臺高筑，從而滿足中央政府的偏好為出發點，為了激勵代理人即地方政府去完成這些目標，中央政府要付出f，f指中央政府為了激勵代理人所需要給予代理人的經濟報酬，其中包括稅費收入的共享和財政轉移等。表現為中央政府對于地方政府所進行的活動的績效難以準確考量，而在我國現階段，GDP指標由于經濟的快速發展成為中央政府考核地方官員政績的首選。僅以GDP指標作為考核指標催生了地方政府之間的“晉升錦標賽”機制，地方政府官員具有追求地方政績最大化的偏好，傾向于干大工程、搞大投資以及上大項目來顯示其政績，這也擴大了預算的規模，增加了預算支出，本地經濟發展得到了極大的帶動，在這個創造政績的過程中，地方政府形成了內在激勵機制，同時也逐漸偏離了其追求地方的福利最大化的目標，產生了道德風險。此外，地方政府任期短，而基礎性項目的建設周期長，這種結構的錯配也變相鼓勵了地方政府的政績工程，進一步擴大了其增加預算支出的沖動。這些政績工程通常在前期需要大量的地方財政投入，地方政府沒有足夠的財力來支撐其支出，因此便會出現財力受限，財權不足的困境，地方政府便傾向于繞開各種限制尋找舉債途徑，我國地方政府不存在破產機制，從而造成預算軟約束。

三、結論

綜上所述，提出委托代理該理論認為，民眾才是公共部門以及公共的生產的資料的所有者，因此地方政府官員僅為民眾對于公共的資源進行管理的一個角色，也具有復雜的利益沖突。同時中央政府作為政府職能體現的重要角色，需要將民眾的利益訴求放在首位，以公民的評價作為最重要的政績評判標準。

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