論稅收治理現代化

周賢嫻

摘 要：新時代國家治理現代化的大背景帶來了由傳統的稅收管理向稅收治理現代化轉變的迫切要求。從理念、模式、實踐路徑方面對稅收治理現代化問題進行了研究，認為，要實現稅收治理現代化，必須進行理念轉變，樹立法治、共治、善治的理念;進行制度變革，深入推進稅制及相應管理體制機制的改革完善，并將稅收治理融入社會治理;進行能力重塑，推進機構職能優化、錘煉人才隊伍、構建核心價值觀引領的稅務文化。

關鍵詞：稅收;治理;稅制改革;現代化

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.056

黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，將新時代國家治理體系和治理能力現代化推向一個新的高度。此前的2018年7月，全國各級國地稅機構完成合并。稅收治理是國家治理的重要組成部分，面對全新形勢，稅收治理現代化需要從理念、模式、實踐路徑方面加快推進。

1 理念轉變——從稅收管理到稅收治理

長期以來，我國稅收行政領域一直秉持稅收管理理念。在人權、法治入憲，推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，稅收治理的理念應勢而起。稅收治理從本質上來說是一個憲政問題。稅收管理上升為稅收治理，包含著從稅務機關單一主體到稅務機關、納稅人、社會組織等多元主體，從稅務機關單向強制到征納雙方乃至多方的協商共治，從權利義務的不均衡不對等到權力、權利、義務的合理配置等重大轉變。稅收治理確立了新的價值內核，即人本意識和以人民為中心。換言之，稅收治理的出發點和落腳點，是全社會的公平正義和包含納稅人在內全體人民的利益最大化，是在人的自由實現的遠景目標下通過公民參與，對稅收取之于民、用之于民、為民利民本質屬性的真正全面發揮。稅收治理現代化要求完成以下三大理念轉變。

1.1 樹立稅收法治理念

現代國家治理的核心便是法治。而法治與權利高度依存，互為因果，法治的最高境界是權利與自由的實現。稅收法治理念至少包含三層意思：稅收法定——在公意基礎上明晰界定征納雙方權利義務關系并最終實現權利義務的最佳匹配，在市場經濟背景下明晰界定稅權與市場的邊界;依法治稅——確保稅收執法和行政的權力主體、依據、程序、內容合法，做到應收盡收、應征盡征、應惠盡惠、堅決不收過頭稅，全面準確公正執法，有效防止國家權力濫用，保障納稅人權利和國家稅權的共同實現。以法維權——充分運用法律途徑解決稅收糾紛，防止權力強行解決或其他非法律方式解決的傾向。要樹立法治理念，就必須確立權利本位，實現權力本位向權利本位轉變。

1.2 樹立稅收共治理念

傳統的稅收管理，過于強調稅收的工具價值和稅收行政權的優先地位，在公民意識覺醒、權利勃興的時代背景下，單向度、單一中心的稅收管理已極不適應，必須樹立稅收共治理念：由行政優益向行政相對人優益轉變，限制稅收行政權天然的擴張屬性，奠定稅收共治的倫理基礎;引入納稅人、社會組織等第三方參與稅收治理，確立其他治理主體的平等地位;大力開展多方多層多樣的協商民主，打造稅收共治的核心模式;充分發揮納稅人的主動性和首創精神，提升稅收共治的水平與質效;將稅收治理融入整個經濟社會發展，既吸引外部力量共治興稅，也發揮稅收內在動能共治興國;引入“有利納稅人”原則，激發稅收共治的主體動力。

1.3 樹立稅收善治理念

稅收善治，即稅收促進自由公正實現和人民福祉不斷增加的良性體制、行為模式和良善狀態。它的終極目的和衡量標準，是否直接或間接增進全社會和每個人的福利總量。它要求由效率優先向自由、公正優先轉變，排斥片面追求稅收增長的零和與負和博弈，實現稅收從速度規模型向質量效益型、自由公正型轉變;要求嚴厲打擊涉稅違法，促進整體稅收公平公正，營造良好稅收環境;要求構建完善暢通的稅收權利保障與救濟途徑，確保稅收權利不至成為一紙空文;要求適應社會治理與發展要求，實現稅務部門與納稅人共同的稅法遵從。

2 制度變革——實現稅收管理到稅收治理的體制機制轉變

治理體系與治理能力現代化包括制度、組織、能力現代化，其中，制度變革是最難也是最核心的部分。

2.1 深入推進稅制改革

構建財權與事權相匹配的財稅體制，回歸以“分事、分稅、分管”為基本特征的本來意義上的“分稅制財政體制”，是新一輪財稅管理體制改革的方向。要解決直接稅占比低而間接稅占比高和兩者間配置極不均衡的“老大難”問題，“逐步增加直接稅并相應減少間接稅在整個稅收收入中的比重”，同時逐步構建完備的地方主體稅種及地方稅體系。要貫徹稅收法定的憲法原則，征稅必立法，按照《立法法》和《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》的要求，盡快將現行15個稅收條例修改上升為法律或予以廢止。要圍繞稅制改革和地方稅體系重構，深入開展增值稅、消費稅改革和房地產稅立法等重大課題調研，促進構建完備稅制;要依法科學民主決策，嚴格程序，公眾參與，依法審查，做好新稅制配套規范性文件的制定，確保新稅制的可操作性和實踐品格。

2.2 加速推進管理體制機制完善

科學完備合理高效的管理體制機制，是稅收治理現代化的基礎性保障。稅務機關要以憲法、行政法律法規為依據構建各級《工作規則》和合法科學規范的行政管理制度體系。大力推進征管體制改革，實行以風險管理和服務為導向，集約化、專業化、分級分類的稅源專業化管理改革，根據不同標準和征管服務側重點，構建4種納稅人分類體系：按納稅人性質分為自然人和非自然人納稅人;按企業規模和稅收總量等分為大企業和其他企業納稅人（其中重點是小微企業）;按增值稅規模分為一般納稅人和小規模納稅人;按稅源重要程度分為重點稅源、一般稅源、零散稅源，再依據不同的分類體系，實施分類分級分事項管理，做好重點稅源“管戶制”和一般稅源“管事制”的有機結合;創新實施跨區域分行業的稽查體制，全面準確履行稽查職能，提升稽查震懾力;大力推進行政審批制度改革，全面推進先辦后審、先批后查并做好后續管理;引入大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等現代信息技術，實現稅收的信息化治理、數據治理和智能治理。

2.3 稅收治理融入社會治理

稅收治理只有主動融入社會治理，才能夠在互動互促中獲得最大發展。應主動適應商事登記、不動產登記制度改革需要，改革稅務登記和不動產涉稅登記制度，推動登記便利化信息化智能化，實現“一門一窗一網，智能便捷通辦，壓縮辦理時間”的要求，促進釋放市場活力;加大打擊涉稅違法力度，有效規范行業稅收秩序，營造公平稅收環境，促進社會公平正義;抓好稅收優惠政策落實，加強高收入行業與人群稅收監管，更好發揮稅收二次分配的調節作用;實現稅務機關與其他國家機關、商業銀行、中介組織等的良性互動，推動綜合治稅與社會綜合治理互促共進，在省一級建立全覆蓋的綜合治稅平臺基礎上，構建全國一體化綜合治稅平臺;合理運用街道委托代征方式，與出租屋、外來人口管理互相促進;做好納稅信用等級評定，納入全國統一的信用體系建設，完善獎懲舉措，合力推動社會誠信體系建設。

3 能力重塑——不斷提升稅收治理能力

稅收治理能力是指稅收治理體系的制度執行力。提升稅收治理能力，必須從組織機構、人才隊伍建設和稅務文化三個方面同時發力。

3.1 推進機構及職能優化

新理念、新制度、新機制必然帶來權利義務關系的深刻調整，工作權限職責流程的重新設定，也就要求相應的組織機構調整。國地稅合并后機構職能的設置充分體現了垂直管理為主的要求，但過渡時期的特征也很明顯，還有進一步優化的空間。在機構設置方面，堅持垂直對應、業務對口、統一設置原則，對確屬情況特殊的，允許各省變通設置;為適應征管改革和企業規模化、集團化、國際化發展需要，可在各省及副省級以上城市成立專業化的大企業稅收管理局、稅收風險管理機構、納稅服務機構;上收稽查管理權限至省一級，建立跨省稽查機制，將全國劃分為6-10個左右的稅務稽查區，由稅務總局統一調度，對同一大區內大企業集團、涉案金額巨大、案件復雜、可能在全國范圍內有重大影響的稅收違法案件實施跨省稽查。在職能調整方面，重點著眼于合并后職能邊界的重新劃分，推進部門間權責劃分及職能整合，如黨建、風險防范方面的職能整合。在人員定崗定編方面，要按照“精簡、高效”的原則和實際承擔的稅收職能范圍、職責大小、管戶多少、工作任務輕重確定。

3.2 錘煉人才隊伍

國地稅合并后人才隊伍建設面臨著領導職數減少、干部晉升“天花板”現象更加突出、激勵手段不足、隊伍真正融合難度大等新老問題。建立適應稅收治理現代化的人才隊伍，要遵循“四嚴兩促三提升”的原則。一是“四嚴”。嚴把入口關，注重基于隊伍結構和需求分析的高層次、多專業、高素質人才招錄;嚴把培養關，開展分類多層的全員教育培訓、崗位練兵，建立能級制度;嚴把用人關，遵循好干部標準，創新完善識人選人用人和干部退出機制;嚴把廉政關，法紀為綱，道德為網，預防教育懲治三位一體，確保隊伍平安。二是“兩促”。促進人才冒尖，大膽用，實戰煉，構建各類專業人才庫;促進人才合理有序流動，實施有計劃分步驟各層級雙向選擇的跨部門跨單位交流和輪崗制度。三是“三提升”。提升整體素質，尤其是稅收專業素養和法治素養;提升優良作風，形成守法清廉、勤勉務實、創新進取的優良作風;提升總體質效，正向激勵為主，走一條盯業務、防風險、提質效、增滿意的績效管理新路。

3.3 構建核心價值觀引領的稅務文化

確立基于社會主義核心價值觀之上的中國稅務核心價值觀，構建以為民、清廉、法治、公正、務實、勤政、篤學、創新為核心的稅務價值體系;德才績廉并重，以選人用人上的正確導向助力營造健康積極向上的稅務文化;構建始終以納稅人為中心、權責一致、高效便捷的服務文化;發揚敢為人先的精神，在征管查等關鍵領域敢闖敢試，構建寬容、務實、領先的創新文化。

參考文獻

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