轉型背景下日本小城鎮建設管理經驗與啟示

陳一帆

摘 要：目前我國城市化進程進入后半階段，以粗放式、以經濟發展為主導的小城鎮發展模式日益凸顯出不合理性。日本作為東亞地區的發達國家，其城鎮化及城鎮發展過程都走在國內發展前列，小城鎮建設的理念和措施有其獨到而鮮明的特點。通過相關文獻對日本小城鎮在建設管理過程中的特點進行梳理和總結。與當前的我國小城鎮建設發展轉型背景下存在的問題進行對比研究，提出相應的應對措施。為增強國內小城鎮建設水平，促進小城鎮建設體系和治理能力現代化提供技術參考。

關鍵詞：日本小城鎮;發展特點;建設模式;啟示

中圖分類號：F74 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.028

0 引言

近年來，伴隨著經濟的快速發展，建設好小城鎮已經成為中國社會經濟發展的重要目標之一，同時也是城鎮化建設的重要途徑之一。然而，中國的小城鎮建設的一個困境是農業人口基數多。為推動城鎮化發展，中國各地都將小城鎮建設作為一項重要措施，以謀求在發展小城鎮的基礎上推動新農村建設，近年來國家對小城鎮建設也提出的一系列舉措和政策。但是，小城鎮在建設過程中依然存在很多問題，特別是管理層面有很多缺陷。日本作為我國一衣帶水的國家，其小城鎮管理方面具有一些鮮明的特點，形成了獨特的發展模式，其中不乏許多創新之處。因此，探究日本小城鎮的建設管理并借鑒其經驗，對于認識并解決中國小城鎮建設過程中的一些問題，增強國內小城鎮建設管理水平，具有深遠的意義。

1 日本小城鎮建設管理經驗

1.1 小城鎮定義

小城鎮作為城鄉結合部的綜合體，是鎮域經濟、社會、文化的中心。其最早可溯源英國城市規劃師霍華德提出的“田園城市”，然而在日本卻并沒有非常強調小城鎮這一概念。但是在城鎮體系和行政設置中，小城鎮這一實體是客觀存在的。在日本都、道、府、縣是一級，是管轄范圍較大的地方政府。市、町、村是一級的，屬于管轄范圍較小的地方政府。與國內相比、日本的“市”類似我國較小的縣城，“町”類似我國的建制鎮，“村”類似我國的鄉鎮。町村的人口規模一般在一萬左右。因此，與國內學術界對小城鎮定義為廣義上泛指較小的城市、建制鎮以及集鎮的相對應的范圍，日本小城鎮主要是指市、町、村這一級的行政單位。

1.2 日本在小城鎮建設管理過程中的策略

1.2.1 制定多層次城鎮發展計劃

自19世紀明治維新之后，日本經歷了城鎮化建設高速發展階段，形成了一系列的城市群并延續至今，然而隨著城鎮化的高速發展，人口涌入核心城市，小城鎮城鎮化發展存在潛力不足的現象。面對這些問題，日本政府在戰后制定了多層次多種類型的城鎮發展計劃。首先，日本把小城鎮的發展納入到其總體城市發展計劃之中。日本在其發布的《整備計劃》中納入了約108個小城鎮，在政府出臺的優惠措施和大城市的長久推動下，小城鎮得到了充分的發展。其次，日本政府在小城鎮城鎮化中起到了非常重要的作用。在戰后日本制定和頒布了土地開發和有利于小城鎮建設的相關法律，有扶持山區經濟方面的;有保障勞動力就業方面的等;其特點包括：（1）與時俱進。日本政府會根據實際建成的情況，每隔10年對法律進行完善和修改，以適應新時期的需求。（2）具有鼓勵和限制的雙重功能。例如日本政府在小城鎮開發發展方面，持有鼓勵態度，并明確提出了小城鎮發展的方向和目標。與此同時，也制定了相應的限制性條例。像這種包含鼓勵和限制雙重屬性的條例，既體現在一部法律中，也存在于同時頒布的兩部法律中。（3）目標明確，實施過程循序漸進。日本政府在制定的各項關于城鎮發展的立法中都規定，無論內閣成員如何變更，都應當承認并遵守法律的規定。正是基于這樣嚴格的規定，使得即使短短幾年更換了數位首相，日本的小城鎮仍然能夠依法穩步推進，而不出現“朝令夕改”的現象。

1.2.2 放寬土地流轉限制

城鎮化的產生必然要以土地利用的轉型為前提，而要實現土地利用向非農產業的轉型，前提就是放寬對土地流轉的限制。二戰以后，日本先是通過實施自耕農制度，建立了土地耕種的小規模家庭經營方式。之后又放寬土地流轉限制，實現土地大規模集中使用和非農化利用的轉型。實現小城鎮的城鎮化發展，具體舉措如下：

（1）頒布《農地法》促進小規模家庭經營。二戰后，日本采取政府強力主導的方式，通過購買地主的土地轉賣給無地或缺少土地的農戶，將農地所有權和使用權結合，從而確立了自耕農體制，自耕農的比重達到88%。1952年，日本制定了《農地法》，從法律上對這一制度進行了確認，形成了以小規模家庭經營為主的農業經營方式。這一舉措打破了原有的小城鎮的地主土地所有制，為小城鎮的工業化和城鎮化發展提供了空間。

（2）放寬土地流轉，增強小城鎮建設活力。自上世紀50、60年代日本工業化加速，農民向大城市集聚，導致小城鎮人口大幅減少，為保護并振興小城鎮，日本政府加大對農業機械的補貼，對農產品進行價格保護。同時積極放寬土地流轉限制，鼓勵擴大土地占用規模，并在此基礎上頒布了相關的法律，并在之后的修訂過程中逐步取消了對購買和租用小城鎮農地的限制，鼓勵將工業引入小城鎮中，擴大農村的就業機會。

放寬土地流轉措施，既可以激發地區優勢發展特色產業，推動土地的集中和規模化經營，又可以吸引地方投資，為當地的小城鎮人口提供更多的就業機會和就業空間，為小城鎮的城鎮化發展和轉型創造堅實的基礎。

1.2.3 小城鎮合并加速城鎮化進程

隨著日本工業化和城鎮化的全面發展，為促進農村土地制度的轉型，推動小城鎮的發展，日本歷史上出現了三次大規模的小城鎮合并的浪潮。

第一次合并發生在19世紀末，目的是為了提出在全國范圍內普及小學義務教育。為此，日本政府按照建立一所滿足義務教育的小學的人口規模對町村進行合并。經過此次合并后，小城鎮數量減少為原有的20%。促進農村人口第一次進入小城鎮中。

第二次合并發生在二戰結束后，目的是加快地方自治和民主決策。因原有的市町村的規模較小，財政和人口較少，難以維系增多的新的地方事務。為此，需要調整小城鎮的行政規模，并再次以初級中學的人口覆蓋范圍為基準，確定新的小城鎮。其數量在調整后減少為原有的1/3。使得日本小城鎮城鎮化的工作得以迅速展開。

第三次合并大致發生在21世紀初，隨著日本人口老齡化情況的加速，日本小城鎮出現了“空城”、“鬼城”的現象。為了更好的對小城鎮進行管理和調控，21世紀前十年日本的小城鎮經過合并后的數量就減少為第二次合并后的一半，此次合并反映了日本小城鎮在后城鎮化階段的發展轉型中，如何使城鄉社會資源分配更為合理。

日本小城鎮合并有著復雜的社會和經濟背景，城市工業化帶來的小城鎮人口減少、增強地方自治、小城鎮合理資源分配都是日本小城鎮合并的重要因素。同時，日本政府也在戰后把推動小城鎮合并作為推動農村勞動力轉型、加快小城鎮城建設的重要途徑。因此，通過對市町村的合并，是日本在進行現代化和城市化進程中，實現小城鎮城鎮化的重要手段之一。

1.2.4 特色產業助力小城鎮特色發展

日本在小城鎮特色發展方面，也有大量的經驗值得我們借鑒。在上世紀80年代，日本大分縣開展了“一村一品”運動，鼓勵當地居民運用當地資源生產“本地產品”，銷售到國內外。這些“本地產品”不僅包含當地的農產品，也包含當地歷史遺跡，文化和旅游景點等。例如大分縣湯部院鎮有豐富的溫泉資源，且其交通條件優越。因此，當地政府在維持小城鎮基本功能的基礎上，開發出有特色的旅游活動。如舉辦音樂節、電影節、燒烤聚會等文藝活動，吸引了大量的游客，帶動了城鎮經濟的增長，并作為“一村一品”的典型在縣內推廣。

日本作為動漫生產和消費大國，其國內的影響力是巨大的，自上世紀90年代之后，日本人民面對工業化和城市化的無序擴張，渴望回歸鄉土。并在動漫作品中表現出來。由此引起了一些旅游開發商的注意，并把一些受游客歡迎的旅游地和動漫文化進行結合，造就了一批動漫文化旅游小鎮。為小城鎮塑造個性和品牌，并推動小城鎮向生態化和集約化發展。這些利用當地資源推動小城鎮城鎮化發展的舉措，既規避了發展過程中“千城一面”的現象，同時也使得小城鎮建設質量得到提升。

1.2.5 社區營造促進日本小城鎮再城鎮化

在20世紀60年代后期，日本面臨嚴重的環境和污染問題，于是產生了很多形式以消除公害為宗旨的社會和政府團體。為改變日本小城鎮的面貌貢獻作用。這就是社區營造活動的起源。并在之后的幾十年的時間里因為建筑師和學者的加入，使得在社區營造活動中總結出了適應本國國情的發展模式和理念。通過對日本的一些案例的分析，可以總結出適應我國小城鎮城鎮化發展的道路。

在日本福岡市田園町，很多社區營造活動都是周邊的店主和附近大學的老師、學生共同完成的，其中的商店街作為一條百年老街，考慮到它在福井市商業及歷史文脈傳承方面的特殊性與重要性，利用商店街的歷史與文化吸引更多人來到這里，打造成為一條著名的旅游觀光地。使得在大城市的上班族能夠在閑暇的時候回到這里進行觀光游覽，或者吸引一些城市的老人來這邊定居。與此同時，在小城鎮長濱市中心區建成的以黑色抹灰墻面的建筑群和廣場，也在當地的社區營造活動中獲得了新生。利用這些歷史悠久且具有特色的建筑改造成為收藏玻璃的博物館，并形成一系列的包括玻璃工坊、料理店、民宿的產業鏈條。每年吸引著數以萬計的玩家和觀光客。為小城鎮煥發出新的活力，推動小城鎮的再城鎮化。

2 當前我國小城鎮建設管理存在的問題

改革開放后我國的城鎮化和城市化建設的進程大致包括：（1）控制大城市，發展小城市階段;（2）大中小城市協調發展階段;（3）城市群與城市特色發展階段。在如火如荼的城鎮化建設過程中，出現了一批發展積極、經濟繁榮的小城鎮，它們都從當地的實際情況出發，形成了各具特色的發展方式。但同時，很多地方的小城鎮建設管理過程中也存在罔顧發展規律，未經規劃隨意建設等一系列的問題，具體表現在：

（1）土地利用不合理，分布不均衡。 與大城市相比，小城鎮發展呈現粗放模式，對應該合理利用土地的認識不足，荒地，廢地比比皆是。土地利用效率低下。

（2）只注重經濟發展，不顧環境保護和資源的合理利用。小城鎮經濟基礎薄弱，為大力發展，追求最大的經濟利益及政績考慮，引進高污染的企業，忽視環境治理和保護及資源利用。同時小城鎮在對污水和環境凈化方面的設施建設不充分，導致環境惡化現象頻頻發生。

（3）生搬硬套其他地區發展模式，不考慮當地實際情況，未形成有特色的主導產業。國內當前小城鎮的建設都處于探索階段。盲目生搬硬套現成的發展方式，不注意當地的特色稟賦，不能形成有特色的主導產業。

（4）人口流失嚴重，老齡化趨勢加劇，“空心村”，留守兒童/老人問題凸顯。隨著人口向大城市集聚效應的加強，小城鎮青壯年勞動力流失現象嚴重，使得小城鎮兒童與老人的占比增加。另外小城鎮缺乏足夠的發展空間，不能吸引高素質人才，人力資源匱乏。小城鎮建設陷入僵局。

（5）城鎮建設資金匱乏，小城鎮基礎生活設施不能很好的維持運行。小城鎮經濟基礎薄弱，自身的財政收入較少，大部分的公共投資都依賴于上級撥款。這樣就使得小城鎮的基礎設施建設較難維持下去，如何引進民間資本，吸引資源向小城鎮集聚，是一些地方政府需要考慮的問題。

3 日本小城鎮建設管理對我國的啟示

（1）小城鎮發展，要從追求數量領先到追求質量領先的道路發展。受唯GDP論、大力發展經濟理念影響，之前的小城鎮建設呈現出高速、粗放式發展，與當前的轉型背景下，城市規劃從增量規劃轉向存量規劃相違背。因此，要學習像日本小城鎮一樣走特色發展之路，既要經濟發展，也要保護好綠色青山。構建美麗中國并且實現生態文明目標。

（2）要使小城鎮建設和經濟發展相協調，就要遵循市場經濟規律，挖掘、培育、運用本地的優勢，確定小城鎮建設的主導產業，圍繞主導產業策劃小城鎮的發展。

（3）要發揮市場機制建設小城鎮，對建設投資實行多元化，實行市場化供應和有償供給，將小城鎮資源推給市場來利用。引入當地和周邊的民間資本，具體包括開發債券，扶植當地的小微企業和做大做強當地的民營企業。為地方政府提供資本積累。培養人才，促進城鎮發展和產業轉型。

（4）轉變政府工作職能，賦予小城鎮內部更多管理權限。如日本國會通過的《行政改革相關法案》，其中關于減少國家管理事情和向地方分權是其中的重要內容。通過這一法案使得原有市鎮處理的業務范圍從 40%提高到 80%左右，極高的調動和提升了地方的積極性，從而推動當地城鎮化的發展。因此在我國也應該推行相應的舉措，積極轉型，簡政放權，從而加速我國的小城鎮建設和發展的步伐。

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