脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制建立思考

李思含 楊乃坤

摘 要：黨的十九大后，黨中央把打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，持續(xù)頒布了一系列脫貧攻堅(jiān)政策，深入進(jìn)行了一系列脫貧攻堅(jiān)工作，力度之大、規(guī)模之廣、影響之深前所未有，進(jìn)展符合預(yù)期。2019年4月，習(xí)近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題座談會(huì)上的講話上強(qiáng)調(diào)，明確到2020年，要“確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。圍繞這一脫貧目標(biāo)，中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)工作已經(jīng)到了收尾階段，但是絕對(duì)貧困消除之后，如何解決相對(duì)貧困，增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力是接下來(lái)重點(diǎn)要解決的問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)鞏固脫貧成果，建立脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān);鄉(xiāng)村振興;治理體系和治理能力;長(zhǎng)效機(jī)制

中圖分類號(hào)：F2 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.009

1 建立脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制的戰(zhàn)略意義

1.1 脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制是推進(jìn)治理力體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇

2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)提出我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。我們要在新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必不可少，為了增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面，十九屆四中全會(huì)明確提出要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。2020年即將實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)這一宏偉目標(biāo)，打贏脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，勢(shì)必要在2020年底消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困。但這并不意味扶貧事業(yè)的結(jié)束，脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制的“長(zhǎng)效機(jī)制”是指脫貧攻堅(jiān)相關(guān)的制度能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行并且能夠發(fā)揮預(yù)期功能，為了完成這一長(zhǎng)期穩(wěn)定的功能，在全面建成小康社會(huì)后要繼續(xù)更新現(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高人民生活水平，探索穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，這是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提。

1.2 脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接

脫貧攻堅(jiān)工作是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中“打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，是其第八項(xiàng)的重要內(nèi)容。從脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制的作用機(jī)制來(lái)看，脫貧攻堅(jiān)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)：在時(shí)間的脈絡(luò)上，脫貧攻堅(jiān)主要為第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)即全面建成小康社會(huì)服務(wù)，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)即建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)做準(zhǔn)備，脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制的形成鄉(xiāng)村振興提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)積累了較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一些行之有效的做法如產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧等應(yīng)用到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施減輕了壓力。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策內(nèi)容來(lái)看，鄉(xiāng)村振興為脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制提供了動(dòng)力和保障。目前的脫貧攻堅(jiān)工作離不開國(guó)家政策的支撐，而政策對(duì)扶貧的驅(qū)動(dòng)力量可能由于時(shí)間的推移而弱化，要想構(gòu)建長(zhǎng)效扶貧機(jī)制，長(zhǎng)期有效的政策保障必不可少。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系和提高農(nóng)村民生保障水平等任務(wù)與脫貧攻堅(jiān)工作的內(nèi)容如生態(tài)扶貧、社會(huì)保障兜底等具有同質(zhì)性，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所規(guī)定的目標(biāo)、方法、原則等構(gòu)成了長(zhǎng)期固定的制度體系，為脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制的建立提供了保障措施。

2 當(dāng)前我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的形勢(shì)

2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)把“扶貧攻堅(jiān)”改成了“脫貧攻堅(jiān)”，就是說(shuō)到2020年這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我們一定要兌現(xiàn)脫貧的承諾。隨后在2015年11月，中央召開的扶貧開發(fā)工作會(huì)議上明確了脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)：到2020年，要“確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。在決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵期，黨中央把打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，做出了脫貧攻堅(jiān)的一系列重大部署，對(duì)扶貧對(duì)象精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理，脫貧攻堅(jiān)力度大、規(guī)模廣成效顯著，但也不可避免地存在一些亟待解決的問(wèn)題。

2.1 脫貧攻堅(jiān)成效顯著

首先，從改革開放40年的進(jìn)程來(lái)看。通過(guò)采用農(nóng)村現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)（年人均純收入2300元/年，2010年價(jià)格水平）來(lái)分析，1978年，中國(guó)的農(nóng)村貧困人口為7.70億，貧困發(fā)生率為97.5%;到2018年末，我國(guó)農(nóng)村貧困人口已經(jīng)減少到1660萬(wàn)，貧困發(fā)生率降到1.7%。全年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入10371元，比上年增長(zhǎng)10.6%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)8.3%。40年間，中國(guó)的貧困發(fā)生率下降了將近96個(gè)百分點(diǎn)。可見，改革開放40年以來(lái)，農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率大幅呈大幅度下降的趨勢(shì)，扶貧工作成績(jī)斐然。其次，從近5年的脫貧攻堅(jiān)成果來(lái)看。由于脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)取得了巨大成效，脫貧步伐穩(wěn)健。貧困人口平均每年下降1.4個(gè)百分點(diǎn)，至2018年末，全國(guó)只剩1660萬(wàn)人尚未實(shí)現(xiàn)脫貧。這五年的精準(zhǔn)扶貧工作繼續(xù)鞏固脫貧成果，使2020年底實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的整體脫貧目標(biāo)勝利在望，為打通精準(zhǔn)扶貧“最后一公里”、全面建成小康社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。

2.2 脫貧攻堅(jiān)面臨挑戰(zhàn)

2.2.1 貧困界定缺少標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口難以精確識(shí)別

有效地對(duì)貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的前提。雖然近幾年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)持續(xù)深入，但我國(guó)區(qū)域差異明顯，城鄉(xiāng)差距過(guò)大，我國(guó)的貧困人口尤其是深度貧困人口依然貧困壓力依然巨大。目前的貧困識(shí)別面臨復(fù)雜的貧困環(huán)境，深度貧困人群、普通貧困人群與貧困邊緣人群界定模糊。主要表現(xiàn)在：某些深度貧困群體或特殊貧困群體無(wú)法進(jìn)行有效識(shí)別，享受到的幫扶和普通貧困群體一致;部分已經(jīng)完成脫貧目標(biāo)、本應(yīng)退出貧困行列的人群由于享受到的好處，不肯退出;有些邊緣人群認(rèn)為自己按照標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該被識(shí)別為貧困戶。這就導(dǎo)致不少扶貧項(xiàng)目存在“粗放漫灌”現(xiàn)象，扶貧工作的有效性、針對(duì)性減弱，使社會(huì)分配不公，造成資源浪費(fèi)。2020年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困得到解決，解決絕對(duì)貧困目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)。在實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的背景下，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)如何根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整、新的扶貧對(duì)象如何相應(yīng)識(shí)別，解決這些問(wèn)題都是建立脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制的前提。

2.2.2 脫貧缺少內(nèi)生動(dòng)力，返貧問(wèn)題亟待解決

近年來(lái)各級(jí)政府組織精準(zhǔn)扶貧力度逐漸加大、態(tài)度始終堅(jiān)決，貧困人口在各級(jí)組織的扶持下能獲得生存與發(fā)展的能力和動(dòng)力，脫貧攻堅(jiān)工作成效顯著。然而，受貧困地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、政策措施缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃等客觀因素的影響，加之受助人群持續(xù)進(jìn)取意識(shí)較差，再生貧困問(wèn)題凸顯，返貧現(xiàn)象多發(fā)。斷血式返貧就印證了這一現(xiàn)象：政府通過(guò)精準(zhǔn)扶貧完成了貧困人口的脫貧后，減弱或直接退出了對(duì)其的扶持，導(dǎo)致扶貧對(duì)象由于缺少依賴，隨即重返貧困的現(xiàn)象。比如產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目缺少了專業(yè)的銷售人員對(duì)外部市場(chǎng)信息的準(zhǔn)確把握，極易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)品滯銷，此時(shí)產(chǎn)業(yè)便容易發(fā)展失敗。這種返貧情況實(shí)際上就是扶貧對(duì)象長(zhǎng)期靠外部扶持，降低了自身能動(dòng)性，缺乏創(chuàng)造財(cái)富的內(nèi)生動(dòng)力。

3 建立脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策思路

3.1 更新貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，精確識(shí)別相對(duì)貧困人群

2020年絕對(duì)貧困消除后，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定要緊緊圍繞著目前貧困識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定，體現(xiàn)銜接性、過(guò)渡性。首先，就更新貧困標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，下一步的貧困標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下從以下幾個(gè)角度進(jìn)行創(chuàng)新：提高絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。為與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的目標(biāo)：到2035年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)，脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制的建立可以考慮重視城鄉(xiāng)收入水平和生活水平差距，設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)公平性。此外，對(duì)于扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別來(lái)看，根據(jù)實(shí)際需求對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行劃分。深度貧困人群：此類群體主要為因病、因故導(dǎo)致重度傷殘、喪失勞動(dòng)能力的人，這類人群確定無(wú)法進(jìn)行生產(chǎn)勞動(dòng)，無(wú)法創(chuàng)造財(cái)富，此時(shí)要利用社會(huì)保障兜底制度，以轉(zhuǎn)移支付福利措施為主，加大扶貧力度。普通貧困人群：由于自然災(zāi)害突發(fā)、自身專業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)水平不高等因素，這類人群在脫貧后又陷入返貧困境，但是他們有勞動(dòng)能力，可以度過(guò)暫時(shí)的困境。對(duì)于這些普通貧困人群，也要納入建檔立卡對(duì)象范疇，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)跟蹤與管理，加強(qiáng)其教育水平，使扶貧與扶智相結(jié)合，為其提供先進(jìn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，必要時(shí)給予有條件的轉(zhuǎn)移支付。“邊緣戶”：這類群體往往脫貧依賴性較強(qiáng)、脫貧后不肯放棄扶貧政策的扶持，或者不滿足貧困標(biāo)準(zhǔn)、想方設(shè)法進(jìn)入貧困群體以享受國(guó)家福利的群體，對(duì)于這類群體的識(shí)別，要加強(qiáng)調(diào)研，確定明確精準(zhǔn)的打分體系，對(duì)于不滿足標(biāo)準(zhǔn)的人不予納入貧困范圍，最大限度地拉開“邊緣戶”與貧困邊界的距離。

3.2 注重貧困人口自身發(fā)展能力，增強(qiáng)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力

為防止發(fā)生返貧風(fēng)險(xiǎn)，要改變脫貧對(duì)象“等、靠、要”的傳統(tǒng)思維，提高扶貧對(duì)象的脫貧意愿，調(diào)動(dòng)其生產(chǎn)積極性。貧困人群通過(guò)提高自身素質(zhì)來(lái)重塑生存發(fā)展空間是激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制的重要驅(qū)動(dòng)力。政府及各級(jí)組織利用國(guó)家政策幫助扶貧對(duì)象脫貧的同時(shí)，要注重其生存發(fā)展空間，提高貧困人口的自主參與度。可通過(guò)一列列可建立以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的有條件轉(zhuǎn)移支付機(jī)制：受資助的貧困對(duì)象要想得到扶貧款項(xiàng)，就必須要承擔(dān)起發(fā)展產(chǎn)業(yè)的義務(wù)，如果貧困對(duì)象參與到了政府鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，如特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、旅游項(xiàng)目開發(fā)等，為扶貧項(xiàng)目出力，就可以得到認(rèn)證，得到部分扶貧款項(xiàng)。一方面這樣可以增加扶貧項(xiàng)目的勞動(dòng)力;另一方面可以防范返貧，有助于激勵(lì)“要我脫貧”向“我要脫貧”轉(zhuǎn)變的內(nèi)生動(dòng)力，建立脫貧攻堅(jiān)的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.3 設(shè)置扶貧工作過(guò)渡期，避免“斷血式”退出

習(xí)近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題座談會(huì)上的講話上強(qiáng)調(diào)在關(guān)于貧困退出機(jī)制上，要設(shè)定時(shí)間表、留出緩沖期、實(shí)行嚴(yán)格評(píng)估、實(shí)行逐戶銷號(hào)。脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制的建立應(yīng)體現(xiàn)出過(guò)渡性，在農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣摘帽后，扶貧政策要涉及“退出”的標(biāo)準(zhǔn)和程序問(wèn)題，駐村工作隊(duì)伍也不應(yīng)迅速退出，而是根據(jù)實(shí)際情況在延續(xù)扶貧政策的基礎(chǔ)上對(duì)扶貧政策進(jìn)行調(diào)整，有效工作。而對(duì)于已經(jīng)退出的扶貧工作隊(duì)伍，也應(yīng)堅(jiān)持建檔立卡，持續(xù)追蹤目標(biāo)貧困人口狀態(tài)，建立與貧困戶的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，出現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決。不斷向貧困戶進(jìn)行繼續(xù)教育，傳授最新的脫貧經(jīng)驗(yàn)，提高貧困戶的自身素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)脫貧的“造血”功能。“十四五”規(guī)劃期間可作為脫貧過(guò)渡期，在此期間以打贏脫貧攻堅(jiān)成果保衛(wèi)戰(zhàn)為目標(biāo)，設(shè)定脫貧緩沖的時(shí)間期限，以脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格評(píng)估脫貧成果，對(duì)于平穩(wěn)度過(guò)緩沖時(shí)間期限的貧苦群體、貧困縣進(jìn)行逐戶銷號(hào)。

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