脫貧攻堅收官戰的思路和工作要點

饒世群

（國元證券股份有限公司，安徽合肥 230001）

1 研究背景

根據黨中央的重大部署，2020 年是脫貧攻堅收官之年。2020 年3 月初，習近平總書記在全國決戰決勝脫貧攻堅座談會上明確了“2020 年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困”的目標任務，并指出：目前脫貧攻堅符合預期——目標任務接近完成、貧困群眾收入水平大幅度提高、貧困地區基本生產生活條件明顯改善、貧困地區經濟社會發展明顯加快、貧困治理能力明顯提升、中國減貧方案和減貧成就得到國際社會普遍認可。習近平總書記還分析了當前的形勢：一是剩余脫貧攻堅任務艱巨，二是新冠肺炎疫情帶來新的挑戰，三是鞏固脫貧成果難度很大（已脫貧人口返貧和邊緣人口的致貧風險）、工作需要加強（防松勁懈怠、精力轉移）。習近平總書記對具體工作提出要求：“其作始也簡，其將畢也必巨”，要繼續聚焦“三區三州”等深度貧困地區，落實脫貧攻堅方案；舉措精準，要加強勞務輸出地和輸入地精準對接，支持扶貧龍頭企業、扶貧車間盡快復工，提升帶貧能力等。這次會上，習近平總書記發出了沖鋒令：現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現，沒有任何退路和彈性；確保剩余52 個未摘帽貧困縣和1 113 個貧困村實施掛牌督戰，要嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管的要求，政策措施不能急剎車、駐村工作隊不能撤；由此詮釋共產黨人的情懷“只要還有一家一戶乃至一個人沒有解決基本生活問題，就不能安之若素；只要群眾對幸福生活的憧憬還沒有變為現實，就要毫不懈怠團結帶領群眾一起奮斗”。沖鋒令下，只有勇往直前，沒有任何退路。

經過幾年的不懈努力，目前我國貧困人口已從2012 年底的9 899 萬人減到2019 年底的551 萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%，連續7 a 每年減貧1 000 萬人以上，全國建檔立卡貧困戶人均純收入由2015 年的3 416 元增加到2019年的9 808 元，年均增幅30.2%。壯歲韶華、寸陰尺璧，決勝期沒有空等的輝煌，只有拼搏的精彩，

2 收官戰的思路和工作要點

2.1 對第三次分配的哲理詮釋 黨的十九屆四中全會指出“重視發揮第三次分配作用，發揮慈善等社會公益事業”，從其字面理解，第三次分配是促使社會資源和財富在富裕階層、小康階層、溫飽階層、剛脫貧階層和貧困階層等不同階層間進行重新分配。第一次分配是以市場為主導的要素合作博弈，使要素總體貢獻最大化，具體到貧困地區應該就是通過市場集合所有物質要素資源包括但不限于生產資料、勞動力、基礎設施和道路交通等[1-3]。第二次分配是政府主導在“公平正義”等價值導向下的強制性干預舉措，“公平正義”要求“一個都不落下”，否則永遠都不是嚴格意義上的“公平”，富裕地區為國家做了貢獻，貧困地區也在為國家做貢獻（革命老區更是為紅色政權的建立做出了不可磨滅的貢獻）。第三次分配則是在“向善樂施”等道德價值理念引導下和國家政策鼓勵下的財富自覺有序轉移和分配，其動力源自于社會之手，這應該是第二次分配之后價值導向的升級，實際上是“以德治國”理念在脫貧攻堅領域的引申和強化，它要求全社會崇尚道德仁義，通過慈善事業等公益途徑將脫貧攻堅的效果發揮極致。第三次并不是在時序上一定要發生在第一次和第二次分配之后，可以穿插在第一次和第二次分配之間進行，第一次分配的主體是市場、第二次分配的主體是政府、第三次分配的主體是“道德仁義”。

從分配全過程看，第一次分配是“造血”行為，是前提；第二次分配是推動血液循環行為，是基礎；第三次分配是促進有序循環和保證持續行為，是具體運動，三者缺一不可，但第三次分配是真正能檢驗脫貧攻堅效果進而關系社會穩定和諧的行動，提出很高的要求：第三次分配應主動穿插到第一次、第二次分配中，有機糅合交叉，避免孤立和空心化；脫貧意向應擺脫單純行政干預色彩，要自始至終遵循“慈善”和“公平效率”原則，即自愿有序、公平正義、穩健開拓、務實高效；脫貧資源來源于各個層級、各個方面，具有普及性和豐富性；扶貧內容應從單純的扶貧濟困延伸到貧困地區產業開發、生態環保、科教文體、公共衛生安全等諸多領域，以脫貧為契機，推動貧困地區走向現代化。這就是攻堅決戰階段的思路。

2.2 科學謀劃精準扶貧與鄉村振興的有機契合路徑 要將“2020 年前解決絕對貧困、2020 年后解決相對貧困”作為主線貫穿始終，明確兩個時序：2020 年前，以精準扶貧為引領，著力打好脫貧攻堅戰，奠定鄉村振興基礎。扶貧過程即是振興鄉村過程，而鄉村振興必然鞏固和提高扶貧成果，兩者相輔相成、缺一不可。這個口號已提多年，但在不少地方收效不甚理想，主要原因在于謀劃和總體布局欠佳，通常是“顧了這頭顧不了那頭”“撿了芝麻丟了西瓜”，為此，需克服規劃不到位、體制和機制銜接不順暢、產業發展粗放、扶貧基礎薄弱、資源要素配合不合理、生態環保執行不力等弊端，盡快謀劃鄉村振興與脫貧攻堅最佳耦合點[4-5]。

2.3 制定中長期規劃 要實現脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接，必須防止地方政府急功近利和短期行為，要嚴防脫貧后返貧、地方政府迅速脫責等現象，必須統籌規劃、協同推進，要促進產業扶貧與產業振興項目一體化推進，制定“五年甚至十年規劃”，立足各地特有的自然資源條件，遵循經濟社會發展規律和鄉風民俗，盡量采用“一村一企”“一鎮一業”“一縣一個完整產業鏈”“一地區若干上下游關聯產業鏈”等原則進行布局，使得扶貧產業在較小范圍內進行集聚，迅速形成培育和壯大優勢，在更高層級上打造供、產、銷一體的全產業鏈企業集群，構建貧困地區一二三產業梯度轉移發展體系，謀求可持續發展。

2.4 解決體制和機制銜接障礙 2020 年上半年，各地要以鄉村振興為統攬，以縣級為單位，盡快成立鄉村振興暨脫貧攻堅一體化領導小組，以全力整合本地全部資源，推動脫貧攻堅由“特惠政策”向“普惠政策”轉化，實施中要注重面上統籌，科學設計低保、特困人員救助等低收入群體的保障政策，建立利益共同體，豐富和完善反租倒包、產業托管、集體經營、股份合作等經營模式，探索深化多種利益聯盟模式，讓貧困戶完全分享產業鏈增值收益。同時，各地還要未雨綢繆，至少由縣級以上脫貧攻堅領導機構通盤考慮本地區脫貧攻堅與體制機制的協調推進等。

2.5 推動鄉村綜合治理“一盤棋”化 2020 年中央一號文件提出：進一步聚焦“三區三州”等深度貧困地區，堅持精準扶貧，在普遍實現“兩不愁”的基礎上，全面解決“三保障”和飲水安全問題，確保剩余貧困人口如期脫貧；對特殊貧困群體，要落實、落細低保、醫保、養老保險、特困人員救助供養、臨時救助等綜合社會保障政策，應保盡保，強調鞏固脫貧成果、防止返貧，保持政策穩定。根據文件精神，必須做好綜合治理，加大異地扶貧搬遷等力度，全面消除貧困線以下和以上之間基本公共服務的差異，將公共服務領域對貧困戶的特殊扶持政策拓展為普惠性政策，提升公共服務均等化水平；要盡快整合部分到村到戶扶貧資源并嚴格建立檔案跟蹤和責任追究制度；要以危房改造為突破口，集中整治散亂、廢棄、閑置的舊房屋和低效利用的建設用地，逐步騰挪出一定數量的土地，利用土地增減掛鉤政策獲得收益，最終實現危房和村容村貌改造、盤活土地資源、扶貧產業培植等多個目標。通過綜合施策推動脫貧攻堅由“福利性政策”向“效率性政策”轉化，真正走活鄉村綜合治理“一盤棋”。

2.6 以綠色和高效產業為載體，培育壯大扶貧經濟實力 要盡快培育壯大貧困地區綠色高效產業，主抓“三區”（糧食生產功能區、重要農產品保護區、特色農產品優勢區）和“三園”（產業園、創業園、科技園）以及其他特色園的建設，做好“一體”（田園綜合體），建設特色小鎮（產業競爭有亮點的小鎮）；以縣級行政區域為單位，修訂完善扶貧標準，嘗試成立校企和校地科研站及更高層次的產業孵化基地，創新“產學研推”新型合作模式等。在攻堅和隨后的鞏固提高階段，必須毫不動搖地抓牢“產業扶貧”這根主線，嘗試推進“村集體+龍頭企業+扶貧戶”等類似模式的產業聯合體和利益聯盟，“一榮俱榮、一損俱損”，力爭做到家家有動力、人人有壓力，立足長遠，花大力氣培育壯大本地區的扶貧經濟基礎。

2.7 嘗試建立基金激勵制度 針對貧困地區產業設施建設薄弱環節，可由省級扶貧機構以扶貧啟動資金為基礎，適當吸收社會公益和福利彩票資金等，建立“基礎設施扶貧基金”，專門用于基礎設施建設，其虧損從財政補貼。在扶貧過程中，還可積極嘗試建立基金激勵機制，初期通過募捐方式由省級或地市級扶貧機構成立本地“創新扶貧基金會”，創新主體主要是有思想、有視野的社會精英人士，創新者以自己的創新扶貧計劃（應有創造實用性）向基金會申報扶貧計劃，通過基金會一段時間（至少半年）的運營后產生明顯經濟效益（產出大于投入）且符合環保等國家限制要求，及時將利潤追加到基金中同時給予創新者一定的酬勞并鼓勵其繼續創新，以此形成良性循環。基金激勵制度有助于將創新者個人利益與扶貧公共利益有機統一起來，同時又不以單純追求創新者個人利益為出發點，不會引發扶貧創新活動內在價值的錯位，急功近利和短視行為應得以規避。

2.8 推動文化振興與脫貧攻堅深度融合 要以鄉風文明詮釋鄉村振興，促進社會主義核心價值觀在所有貧困地區和已脫貧地區落地生根，要不遺余力地在貧困地區加強愛國主義教育、新時代中國特色社會主義思想和五大發展理念等教育宣傳，要讓老百姓知曉“共同富裕”是最終必然要出現的結果，花開不是為了花落，而是為了將來開得更加燦爛。從現在開始，要前瞻性加強項目策劃特別要注重文化創意的多元融合，結合各地實際形成以“山、水、林、竹、溪、石”等特色生態要素為依托，以修身、修性、養生等較高層次休閑活動為主線，打造富有朝氣的山水園林社區、生態修養靜地，真正讓農民在故土安居樂業。

2.9 挖掘和集聚鄉鎮帶動輻射作用 ①在廣袤的農村，具有科級行政級別的鄉鎮應積極發揮規模集聚效應和輻射帶動作用，建議在經濟實力較強和交通便捷的集鎮先行試點，通過提供生產資料、生活資料和醫療衛生、農機植保、烘干倉儲等公共服務，將周邊零散的村莊有機聯系在一起，承載農村剩余勞動力、閑置資金、生產資料、農業生產技術和集約化經營等先進生產方式梯度轉移和商品流通的集聚功能，即生產環節始終停留在周邊農村，但流通環節則集中在鄉鎮，就地近距離解決農業農村系列生產要素流通問題，統一服務標準、統一定價，對周邊農村急需的生產生活資料，可嘗試由鎮政府集中采購，以降低成本、不斷提高農業投入產出率。②解決土地細碎化、流轉難等困惑，可將村鎮周邊的土地集中到村鎮統一管理，與農業保險公司開展合作，嘗試推出“農業社會化經營主體收入險”，以主要農作物為保險標的，參照歷史無自然災害情況下667 m2毛收入或凈收入設計投保金額和賠償標準。③通過多途徑摸索，構建“土地托管、土地流轉、技術服務、農機服務、農產品加工服務、農畜產品流通服務”等職能框架體系，引導鄉鎮與周邊農村形成和諧共榮關系，并在此基礎上重新規劃鄉鎮層級、規模和功能布局，對帶動輻射作用明顯的鄉鎮，賦予其更大的職能——提高行政級別如副縣級、省轄市甚至省會城市、計劃單列市直管鎮等；相應地給予其人口規模擴大許可，以不斷增強其凝聚力、向心力、輻射力，將其培育成推動周邊農村完全脫貧不返貧、由溫飽向小康再向富裕邁進的區域經濟增長極。

2.10 因地因時制宜，圍攻短缺產品甚至進軍高端產業 精準施策，要結合春耕、夏種、秋收、冬閑的輪動特點，大幅減少低效作物生產，大力推廣高效農作物尤其是國內短缺農產品如大豆、青貯玉米、大麥、果菜茶、食用菌、燕麥、苜蓿和棕櫚油等的生產，充分利用易地扶貧搬遷點等人員聚集地優勢，在國內尤其是貧困地區及周邊地區臨時短缺產品、林特花卉苗木、生態養殖和環保等精深加工業和個性化產業上做足文章，力爭形成“拳頭產品”和優勢特色品牌。同時，還要積極拓展視野，瞄準國家近階段大力發展5G、城際鐵路、人工智能、大數據、新能源等“新基建”機遇，在其長線條產業鏈的中低端（如鐵路基建、充電樁）分得“一杯羹”。“新基建”不僅是我國未來幾年產業轉型的著力點，也是目前階段我國向內尋求增長內需的突破方向，潛力巨大，當然這不是所有脫貧地區都能涉及的，少數有地緣和人才優勢的脫貧地區應敢于挑戰高端，成功后向其他地區逐步推廣。

2.11 持之以恒，推行更親和的攻堅克難措施 ①要適當拓展村民行使權利的途徑，暢通利益表達途徑，通過不定期的“民意調查表”統計、雙休日接待、扶貧意見箱等方式，暢通權利行使渠道，同時創新思想激勵方式，注意引導發揮村規民約、鄉俗等非制度的激勵作用，通過“脫貧狀元”“年度脫貧明星”等典型形象的宣傳激勵后進。②建議由村級黨組織成立“扶貧咨詢小組”，專門為貧困戶和邊緣戶提供脫貧技術咨詢服務并積極宣講黨的扶貧政策；積極推進“梯度政策幫扶”，嘗試劃分最艱難脫貧戶、一般脫貧戶、邊緣脫貧戶、初步脫貧戶、穩定脫貧戶和脫貧小康戶等階梯幫扶門檻，實行由重點到一般的普惠式、分階段幫扶措施等。③還要堅決防止脫貧后又返貧現象，要從最基層做起，由村級黨組織統計脫貧人口跟蹤監測報表，至少每半年開展一次脫貧人口“兩不愁三保障”跟蹤統計并如實上報，若發現脫貧人口中有重大疾病、子女升學等開支較大情況，必須及時向上級申請定向幫扶，將可能存在的種種返貧結果消滅于萌芽狀態。