農(nóng)村污水處理設(shè)施采用政府和社會資本合作模式的探討

徐天勇

（安徽省滁州市生態(tài)環(huán)境局，安徽滁州 239000）

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，長期以來環(huán)境治理投入不足，環(huán)境污染問題突出，尤其在水環(huán)境領(lǐng)域，管網(wǎng)系統(tǒng)不完善，鎮(zhèn)村污水橫流等現(xiàn)象仍很普遍，水污染治理已成為全面建成小康社會的短板。農(nóng)村污水處理項(xiàng)目建設(shè)單個(gè)規(guī)模小、整體數(shù)量多、總投資大、時(shí)間要求緊，采用政府投資、鎮(zhèn)村自建等傳統(tǒng)的模式難以按期完成[1-2]。采用政府和社會資本合作（PPP）模式，將具有技術(shù)、管理、資金優(yōu)勢的社會資本引入農(nóng)村污水處理項(xiàng)目是很好的途徑。

1 農(nóng)村生活污水設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行狀況

農(nóng)村居民分布相對城鎮(zhèn)零散，用水點(diǎn)分散、單位用水量低，排水管網(wǎng)系統(tǒng)不完善，污水收集率低，排水狀況不穩(wěn)定。近年來，各地陸續(xù)建設(shè)了一批治理設(shè)施，對推進(jìn)農(nóng)村改廁、黑臭水體治理，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量起到了積極的作用，但在建設(shè)和運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了一些問題：由于缺乏資金，不能按照規(guī)劃和設(shè)計(jì)的方案完成工程建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)水平低，部分已建成的設(shè)施不能正常投入運(yùn)行；由于廠網(wǎng)不同步，污水廠進(jìn)水量不足、進(jìn)水濃度偏低，導(dǎo)致污水處理設(shè)施效益不高；由于缺乏技術(shù)支持，建設(shè)質(zhì)量、處理效果性往往難以保障；由于缺乏專業(yè)人員管理，部分已建成的設(shè)施不能正常運(yùn)行，發(fā)揮減排作用；由于鎮(zhèn)村經(jīng)費(fèi)困難，缺乏正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保證，影響設(shè)施正常運(yùn)行[3-4]。

2 政府和社會資本合作模式

政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果，保證社會資本獲得合理收益。

2.1 基本原則

2.1.1 發(fā)揮市場作用 充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府及污水處理行政主管部門做好制定政策、編制規(guī)劃、監(jiān)督管理和指導(dǎo)服務(wù)等工作。

2.1.2 依法公開透明 按照項(xiàng)目的全生命周期管理要求，依法合規(guī)審查方案、確定伙伴、管理價(jià)格、退出機(jī)制、績效評價(jià)等，做到項(xiàng)目決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確。

2.1.3 積極穩(wěn)妥實(shí)施 因地制宜地制訂和實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)方案，合理確定社會資本收益，準(zhǔn)確核算項(xiàng)目成本，充分調(diào)動社會資本的積極性，又要防止不合理讓利。

2.1.4 風(fēng)險(xiǎn)收益對等 按照風(fēng)險(xiǎn)收益對等原則，政府做到公共利益最大化，確保社會資本獲得合理收益。項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會資本承擔(dān)，政策、標(biāo)準(zhǔn)變化風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗拒風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

2.1.5 平等協(xié)商履約 政府和社會資本合作雙方樹立法律意識、契約意識和信用意識，按照平等協(xié)商、依法合規(guī)、權(quán)責(zé)明確的原則訂立項(xiàng)目合同。項(xiàng)目合同簽署后，嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2.1.6 動態(tài)績效考核 建立健全項(xiàng)目動態(tài)績效評價(jià)體系和考核機(jī)制，將績效考核結(jié)果作為政府支付費(fèi)用、財(cái)政補(bǔ)貼的主要依據(jù)，倒逼提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營水平。

2.2 建設(shè)程序

2.2.1 組織領(lǐng)導(dǎo) 各地政府成立由發(fā)改、財(cái)政、自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、水利、住建、農(nóng)村生活污水處理等行政主管部門參與的項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目審查、調(diào)度協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等工作。

2.2.2 責(zé)任分工 農(nóng)村生活污水處理行政主管部門作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管、移交等工作。發(fā)改部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審批立項(xiàng)、核準(zhǔn)（備案）等工作。財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證和對財(cái)政資金的預(yù)算和支付管理等工作。自然資源和規(guī)劃部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目選址和用地審批等工作。生態(tài)環(huán)境部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目環(huán)評審批等工作。其他有關(guān)部門按照職能分工參與項(xiàng)目建設(shè)管理。

2.2.3 實(shí)施方案 項(xiàng)目實(shí)施方案是科學(xué)規(guī)劃和引導(dǎo)項(xiàng)目的核心，農(nóng)村污水處理行政主管部門作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，在征求項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)成員部門對實(shí)施方案的意見，并經(jīng)修改完善后，報(bào)本級人民政府審批。

2.2.4 項(xiàng)目采購 依照政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、政府和社會資本合作項(xiàng)目采購的法律、法規(guī)和規(guī)章等，進(jìn)行項(xiàng)目的政府采購，開展資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評審、談判與合同簽署等工作。

2.2.5 項(xiàng)目執(zhí)行 項(xiàng)目執(zhí)行包括設(shè)立公司、項(xiàng)目融資、預(yù)算管理、建設(shè)監(jiān)管、運(yùn)營監(jiān)管、績效支付和中期評估等。

2.2.6 項(xiàng)目移交 項(xiàng)目移交包括移交準(zhǔn)備、資產(chǎn)評估、性能測試和辦理手續(xù)等。

3 建設(shè)方案

3.1 創(chuàng)新項(xiàng)目模式 農(nóng)村污水處理設(shè)施項(xiàng)目采用設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、經(jīng)營、移交（DBFOT）模式，在項(xiàng)目前期就引入社會資本，由社會資本完成項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)等工作，便于統(tǒng)籌安排資金與建設(shè)進(jìn)度，改變傳統(tǒng)的社會資本只參與建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓（BOT）的模式，政府僅對項(xiàng)目的投資規(guī)模、建設(shè)規(guī)范、進(jìn)水水質(zhì)、出水標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行限制。

3.2 進(jìn)行項(xiàng)目捆綁 項(xiàng)目采用“廠網(wǎng)捆綁”，切實(shí)做到配套管網(wǎng)與污水處理廠同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步投運(yùn)，有效解決廠網(wǎng)分離問題。“多項(xiàng)目捆綁”實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，提高了項(xiàng)目對社會資本的吸引力。“建設(shè)與運(yùn)營捆綁”能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的統(tǒng)一。

3.3 實(shí)行績效付費(fèi) 項(xiàng)目建立環(huán)境績效付費(fèi)機(jī)制，健全縣、鎮(zhèn)、村三級考核體系，根據(jù)污水處理廠月平均進(jìn)水COD 濃度、處理污水量“雙指標(biāo)”，結(jié)合污水收集管網(wǎng)、處理效果和運(yùn)營養(yǎng)護(hù)情況等，對污水處理服務(wù)費(fèi)實(shí)行一廠一價(jià)、按日計(jì)量、按月支付、按月考核。

3.4 聘請第三方評價(jià) 聘請第三方機(jī)構(gòu)，按照項(xiàng)目運(yùn)營期的評價(jià)指標(biāo)，開展跟蹤動態(tài)績效評價(jià)，并以此作為污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算、運(yùn)行考核情況的依據(jù)，促使投資方不斷優(yōu)化管理和提升技術(shù)水平，持續(xù)保持項(xiàng)目高水平運(yùn)營，以充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的作用。

3.5 開展實(shí)時(shí)監(jiān)控 也可將政府已投資建設(shè)完成的農(nóng)村污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)委托給社會資本負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營管理的統(tǒng)一，便于采用現(xiàn)代化手段實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)控和管理，安裝在線監(jiān)測和監(jiān)控設(shè)施，并和監(jiān)管部門聯(lián)網(wǎng)，確保設(shè)施的正常運(yùn)行和出水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

3.6 發(fā)動群眾參與，加強(qiáng)宣傳教育 將污水治理納入村規(guī)民俗，杜絕亂排污水現(xiàn)象，改變農(nóng)村村容村貌。強(qiáng)化村級組織、基層干部和群眾在農(nóng)村生活污水治理中的責(zé)任，在具備條件的農(nóng)村可以采用村集體和群眾負(fù)擔(dān)部分污水處理費(fèi)用的方式，以調(diào)動水環(huán)境治理的積極性。