河長制評價指標體系相關性構建研究

劉文錚

(遼寧省水利水電科學研究院有限責任公司；遼寧江河水利水電新技術設計研究院有限公司，遼寧 沈陽 110003)

推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的必然要求，是解決復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新[1]。通過建立健全河長制，建成最嚴格的水資源管理體系、科學的水生態修復體系、完善的水安全保障體系和綜合的水環境治理體系；通過全面落實河長制，建立水下岸上共治、部門聯治、全民群治的河湖保護管理長效機制，加強水管理、保護水資源、防治水污染、維護水生態。

近幾年來，在相關政策和背景下，河長制主要是從經濟管理制度下推行可行性論證[2- 3]和推行試點進行經驗總結的運行管理制度[4- 5]兩個方面進行研究。目前主要是針對長效機制和理論基礎，屬于總體框架研究，分析河長制優缺點、發展趨勢和如何實施部署。例如，謝帆[6]等人在天津實行了河道水生態環境管理行政領導責任制的“河長制”管理模式，并取得優勢成效；于恒飛[7]等人在河長制河道保護動態監管模式運用信息技術，實現動態分析和實時監控預警，為實行“河長制”和河道管理相結合提供信息支撐；左其亭[8]等人通過對河長制進行綜述分析，根據目標要求構建河長制基礎框架，并提出具體實施途徑。基于此，通過參考與借鑒已有相關文獻，對河長制理論基礎和背景經理進行深入解讀，在以DPSIRM模型框架的基礎上，堅持節水優先、空間均衡、系統治理，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態、加強河湖水域岸線管理、加強執法監管為主要任務的全面推行河長制建設體系，構建目標明確、責任明晰、上下聯動、齊抓共管、協調有序、監管嚴格、保障有力的河湖管理保護體制機制，為維護河湖健康生命、恢復河湖自然生態，實現河湖功能循環利用提供制度基礎。

1 DPSIRM模型

推行河長制的建設涉及到資源環境、社會經濟和生態文明等方面的影響因素，內容廣泛，結構復雜，層次間存在相互制約和相互聯系。DPSIRM模型包含了資源-經濟-社會-生態等四個體系，體現了資源的利用制約著社會經濟的發展，同時社會經濟的發展也促進了資源環境的開發，表現為相互作用與反作用的關系，因此運用DPSIRM模型來科學合理的構建河長制評價指標體系。

以DSR和PSR模型為基本框架的DPSIR模型的基礎上提出研究需要設置的各項指標之間的因果關系，評價指標分為5個系統，即驅動力(D)、壓力(P)、狀態(S)、影響(I)和響應(R)。由于DPSIR模型存在的局限性和不足，各個指標之間組成的系統之間缺乏有效的關聯性和統一性，這種情況下，保證各個系統之間的協調管理，將DPSIR模型進入管理模塊，構建新的DPSIRM模型，模型框架如圖1所示，并運用到河長制建設體系當中。DPSIRM模型運用得到區域實踐的認證和學術界的認同，主要運用在流域水資源承載力綜合評價[9]、水資源環境安全評價[10]、城市發展規劃評價[11]等領域。

圖1 河長制DPSIRM模型框架

DPSIRM模型運用已經趨于成熟，但都只是運用在水資源或者水環境等某一個領域或者方面，而缺乏整體視角下的總體框架研究。國家推行河長制以后，將水資源高效利用、水環境整治、水生態建設有機的整合與集成，形成一個綜合整體，實現綜合評價。實行河長制管理，綜合評價指標體系就包括了水資源、社會、經濟、環境、生態等方面內容，根據DPSIRM模型框架構建的河長制綜合評價指標體系，驅動力、壓力、狀態、影響、響應和管理的六個因果關系之間的相互作用如圖2所示。

圖2 各系統之間因果關系作用框圖

2 研究區概況

遼寧省位于東經118°53＇至125°46＇、北緯38°43＇至43°26＇之間，現設有地級市14個地級市。全省總人口4238.0萬人，國民生產總值27077.7億元，第一、第二、第三產業比例為8.6∶52.7∶38.7。

遼寧省地處東北地區南部，南瀕黃海、渤海，屬于溫帶季風氣候，受海陸區位及地形影響，各地氣候差異較大。截止2018年，全省地表水資源量209.31億m3，折合年徑流深143.8mm，比多年平均值少30.8%，全省平均降水量586.1mm，折合降水總量852.78億m3，比多年平均值少13.6%，比上年多7.8%，時空分布差異比較大，汛期降水較多。

遼寧省將流域面積10km2及以上3536條河流、792座水庫、2個湖泊和189座水電站全部納入河長制范疇；全省共有水庫792座，總庫容182.2億m3，調洪庫容88.7億m3，興利庫容98.7億m3全省市縣兩級水政監察機構基本健全，編制基本落實，全省將在2018年6月30日前全面建立河長制。

3 河長制評價指標體系構建

3.1 驅動力系統

驅動力系統是資源環境變化的內在影響因素，具有潛在性和非顯性兩方面，從整體上可以分為人和環境兩個驅動方面，主要體現在對研究區域的社會發展、經濟發展、產業結構、資源環境、生態環境等具有的驅動力作用，提高了人們對推行和落實河長制制度對環境變化的意識，并構成了河長制評價驅動力指標體系，如圖3所示。

圖3 河長制評價指標驅動力系統結構框圖

(1)社會驅動力指標是反映人民生活消耗作用對資源環境的需求，人民活動行為與國民素質成為社會驅動力的發展趨勢的影響因素。在眾多的影響因素中，人口的增長與分布和城鎮化發展成為社會發展的典型化，直接影響著資源環境的發展。隨著可持續發展的又提出，人們對環境的需求日益重視，重點建設水文化的發展，因此，通過相關文獻研究和實踐，選取人口密度、城鎮化率、群眾文化程度和從業人口比例指標來構成社會驅動力指標。

(2)經濟驅動力的發展核心內容是水資源的發展，經濟增長產生了人們對資源環境的更大需求，同時也會產生對資源環境的污染問題。工業驅動的發展相比農業驅動來說具有更明顯的效應，產生正向驅動效應和負向驅動效應，隨著市場經濟的開放，市場化建設程度越來越高，人們會逐漸探索低耗能、低排放的技術，去促進經濟和資源的協調發展。反應區域的經濟水平和發展效率主要體現在GDP增長率和勞動生產效率，工業發展規模和產業質量綜合反映在工業產值占GDP比重和從事工業人員比例，用于投入工業研究和實驗的經費。因此，綜合考慮以上指標分析來構成經濟驅動力指標。

(3)資源驅動力和環境驅動力其實反映的是一個整體體系框架。資源-社會經濟-環境構成了水循環體系，彼此之間相互聯系也相互制約。在推行河長制中，研究區域的資源狀況和環境狀況是不能忽視的，資源主要就是水資源，包括降水量、流域面積、地面徑流量等，環境狀況主要反映人們活動參與其中后導致環境結果，包括河流的自凈能力、分布特征和森林覆蓋率。因此，采用上述指標分別構成資源驅動力指標和環境驅動力指標。

3.2 壓力系統

壓力系統所構成的指標主要是反映資源環境變化的動態，與驅動力指標有所區別，完全體現在水資源系統和水環境系統中，直接作用在流域上或河流上，產生區域的水資源壓力和水環境壓力，該指標都反映出農業、工業和生活水資源和水環境壓力，指標都具有負向性，具體系統如圖4所示。

圖4 河長制評價指標壓力系統結構框圖

(1)我國是水資源空間分布極不均勻的國家，隨著近年來城市化進程的加快，人口的增長導致對水資源需求日趨加大，遼寧省又是我國用水量大省，遼河流域均用水量達97.82億m3，其中農業灌溉用水量占有很大比重，農業用水也是推行河長制重要考慮問題，重要性不可估量。因此，在推行河長制工作，水資源的壓力是構成壓力系統重要因素，如何提高水資源利用率，實現節水下的經濟產業發展是區域“河長”重要考核指標。選取單位GDP耗水量、農業灌溉用水量、工業用水量和人均生活耗水量構成水資源壓力指標。

(2)水環境主要面臨問題主要是河道沿線污水處理設施建設滯后，符合排放標準較低，監管制度不到位，存在直排現象；農業技術水平較低，缺乏有效管理制度，意識缺乏，造成化肥、農藥等不科學投入使用，致使農藥造成的水環境面污染等。以上諸多因素，都是造成加大遼寧省河湖管理水環境壓力的重要原因。根據遼寧省水環境實際狀況，明確細化治理目標和責任，將本地區的水生態環境建設與全面推行河長制工作進行有效的融合，選取萬元GDP廢水排放量作為整體指標，單位面積農業施用量、工業污水排放量和生活污水排放量相結合的水環境壓力指標。

3.3 狀態系統

狀態系統是直接反映河長制評價指標的直接體現，也是河長制系統中對每級河長進行績效的重要考核指標。狀態系統評價指標主要是說明水資源的數量和質量，水質現狀以及變化趨勢，以及在水資源壓力和水環境壓力下的流域河流的污染狀況、水資源供給量和水資源的承載能力狀態，選取地表水、地下水和人均水資源量作為水資源數量指標；水庫供水量、自來水普及率和管網分布密度作為供給能力指標，水質參數方面主要是物理、化學和生物參數，包括混濁度、透明度、色度、電導率、溫度、pH值、COD、氨氮、微量有害化學元素燈，具體系統如圖5所示。

圖5 河長制評價指標狀態系統結構框圖

3.4 影響系統

影響系統是狀態在壓力條件下產生對自然環境和社會經濟環境多帶來的影響，體現了水資源-社會經濟-生態環境之間的相互影響和作用，這些影響和作用是推行河長制多以考慮和關注的重點問題，是解決資源環境和社會經濟之間的矛盾的重要手段，具體系統如圖6所示。

圖6 河長制評價指標影響系統結構框圖

自然環境蘊含著區域水系、森林、土壤等自然因素，水系影響著個整個自然系統，土地質量影響著農業耕地的產出，森立的覆蓋影響著土地質量和水系的循環，反作用在水土流失和泥石流等地質災害。生態環境是指在自然環境下的水環境生物多樣性，主要影響著河流湖泊的水質，水環境多樣性可以分析在生態系統中存在無生命狀態循環能量和有機結構狀態能量，能量狀態越小，表明生態環境緩解越小，具有較大的負面影響；另則相反。因此，選用人類活動和社會經濟的影響是有機整體。水系受到農業和漁業的影響，相反，流域的水能力同時影響著河流的運輸能力進而影響著當地的社會經濟的發展。人類活動表現在水文化建設程度，水利自然風景區的建設和發展也是社會經濟繁榮的重要體現。因此，選農業增加值、漁業增加值、水運能力和航道建設程度作為人力活動指標；選水文化旅游收入增加值和水利風景區建設數量作為社會經濟活動的影響。

3.5 響應系統

響應系統是根據影響因素而采取的一系列對資源環境和生態系統的有效措施，直接作用在人類活動和社會經濟發展上，響應指標都表現出具有正向性。采取的有效措施都是適應水資源和水環境變化，降低人類活動對資源環境和社會經濟發展的影響，主要體現在對污染源的水治理和生態環境恢復響應，具體系統如圖7所示。

圖7 河長制評價指標響應系統結構框圖

水治理的根本措施就是源頭污染源的治理，目前采取的主要治理機制就是建設污水處理基礎設施，河長制的實施就是要解決基礎設施與資金機制聯動的問題，完善污水處理設施建設。因此，選取生活污水處理達標率、工業廢水排放達標率和廢水治理設施處理能力代表生活和工業污水治理效果的指標。

生態環境恢復治理主要是對保護區實施了退耕(林)還河工程。建設流域主行洪保障區，對主行洪保障區內的河灘地實施“退耕還河”，“退林還河”，基本形成了流域生態帶格局。此項指標建立也是推行河長制建設，河長應具有的重要職責。因此，選取河湖濕地保護面積、水土流失之利率和退耕還河土地回復率等指標表示生態環境治理響應。

3.6 管理系統

管理系統的指標是對影響系統和響應系統的一種本質上的響應，體現的是一種推行河長制的機制管理，包括政府投入、政府執法和制度管理。這類指標主要是以環境質量為目標，建立健全河湖管理保護監督考核和責任追究制度，對河流進行巡查、監督、調度、問題清單整改和定期通報機制，具體系統如圖8所示。

圖8 河長制評價指標管理系統結構框圖

4 遼寧省河長制評價指標體系構建

4.1 評價指標體系構建原則

根據中共中央辦公廳、國務院印發了《關于全面推行河長制的意見》，深入理解推行河長制所實施的水資源、水環境、水安全、水生態等實施的主體內容，要求各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等；對跨行政區域的河湖，明晰管理責任，協調上下游、左右岸，實行聯防聯控；對相關部門和下一級河長履職情況進行督導，對目標任務完成情況進行考核，強化激勵問責。結合《意見》中的河長制的六項任務，在DPSIRM模型框架的基礎上，按照“不重不漏、突出重點，上下貫通、便于考核”的原則，從驅動力(D)、壓力(P)、狀態(S)、影響(I)、響應(R)和管理(M)6個系統進行展開來構建河長制綜合評價指標體系。

4.2 評價指標體系架構

根據上文DPSIRM模型對推行河長制的結構分析和目標解讀，河長制推行成效評價體系可由水資源管理、水污染減排、水環境整治、和水功能提升等四部分構成。目標級是指總目標，總目標實現河長所管轄的河流水質、河道、政策落實、治理工程、資金使用、效果效益達到河長制治理要求。通過相關文獻理論和方法的研究，確定遼寧省河長制評價指標體系中26個指標內容見表1。

表1 遼寧省河長制評價指標體系

5 結論

以DPSIRM模型框架為基礎，科學、合理、全面構建遼寧省河長制評價指標綜合體系，分析資源-社會-經濟-生態四大系統之間關系，確定了26個評價子指標，這些指標的選取反映人類社會經濟對資源生態環境的影響，又體現出資源環境反作用于社會經濟的發展。DPSIRM模型框架利用驅動力-壓力-狀態-影響-響應-和管理等因果關系，完善了評價指標的有效性，較全面的評價和衡量流域的水生態文明建設，為推行河長制建設提供了科學理論依據，具有實際的使用價值。

近年來，一些地區先行先試推行河長制，普遍實行黨政主導、高位推動、部門聯動、責任追究，取得了很好的效果，形成了許多可復制、可推廣的成功經驗。實踐證明，維護河湖生命健康、保障國家水安全，需要大力推行河長制，積極發揮地方黨委政府的主體作用，明確責任分工、強化統籌協調，形成人與自然和諧發展的河湖生態新格局。全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的必然要求，是解決復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。