論“楓橋經(jīng)驗”在法治新疆建設(shè)中的應用

新疆的和諧穩(wěn)定關(guān)系到祖國統(tǒng)一、民族團結(jié)、國家安全，法治建設(shè)是和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)和保障。“楓橋經(jīng)驗”中具有中國特色的法治理念主要包括堅持黨的領(lǐng)導與社會主義法治相結(jié)合、依法辦事與群眾教育相結(jié)合、群眾路線與法治方式相結(jié)合，這些經(jīng)驗值得新疆在法治建設(shè)的過程中，結(jié)合自身具體情況借鑒和學習。

1963年，浙江省諸暨縣楓橋鎮(zhèn)的干部群眾創(chuàng)造性地將毛澤東的講話和黨中央的《批示》[1]運用在教育改造“四類分子”問題上，獲得了良好的效果，并最終形成了“依靠和發(fā)動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，把絕大多數(shù)四類分子改造成新人，實現(xiàn)捕人少，治安好”的經(jīng)驗，這是最初“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)容。“十年動亂”之后，楓橋在以前經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造了“靠富裕群眾減少矛盾，靠組織群眾預防矛盾，靠服務群眾化解矛盾”的新經(jīng)驗，[2]為社會治安綜合治理提供了可借鑒的路徑。自此之后，諸暨縣一直秉持與時俱進的精神，十分重視根據(jù)新情況不斷改進和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，堅持走群眾路線，實現(xiàn)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，將矛盾糾紛解決和化解在基層和萌芽狀態(tài)。

2018年3月11日通過的《憲法》修正案分別在《憲法》序言的第七和十一自然段及《憲法》正文第四條中加入了“和諧”一詞，這足以見得和諧穩(wěn)定對于我國當前的改革與發(fā)展具有重要意義。新疆地域遼闊，作為中國面向中亞地區(qū)的門戶，與八國接壤，是絲綢之路經(jīng)濟帶的交通樞紐，新疆的和諧穩(wěn)定“事關(guān)祖國統(tǒng)一、民族團結(jié)、國家安全”，[3]而法治建設(shè)是新疆社會穩(wěn)定和長治久安的基石。“楓橋經(jīng)驗”將群眾路線與法治方式相結(jié)合，與中國特色法治一脈相承，并在時間的推移中不斷創(chuàng)新，值得我們在建設(shè)法治新疆的過程中借鑒學習。

新時期“楓橋經(jīng)驗”蘊含的法治理念

建設(shè)法治強國是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分，新時期的“楓橋經(jīng)驗”也必然是以法治為引領(lǐng)的社會治理模式。總結(jié)“楓橋經(jīng)驗”，其具有中國特色的法治理念有以下三點：堅持黨的領(lǐng)導與社會主義法治相結(jié)合、依法辦事與群眾教育相結(jié)合、群眾路線與法治方式相結(jié)合。

中國的法治建設(shè)離不開黨的領(lǐng)導。黨的十八屆四中全會通過了 中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定，指出要實現(xiàn)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標，首先要堅持黨的領(lǐng)導。中國共產(chǎn)黨以全心全意為人民服務為宗旨，統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，這從“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展歷程中即可見一斑。黨的領(lǐng)導與依法治國是有機統(tǒng)一、相互促進的關(guān)系。從執(zhí)政黨的角度看，“黨員服從法律，就是服從黨的領(lǐng)導，就是服從全國人民。黨領(lǐng)導人民制定法律，也領(lǐng)導人民遵守法律。”[4]

“楓橋經(jīng)驗”中的核心法治理念是以人為本，具體來說就是走群眾路線。法治要求國家通過法律法規(guī)和相應的組織制度限制國家公權(quán)力、保障公民的合法權(quán)益、建立有限型政府、服務型政府，這些都體現(xiàn)了以人為本的思想。“楓橋經(jīng)驗”將這種法治思想與國情、黨情、民情相結(jié)合，提出了走群眾路線，具體措施包括最初的教育、感化“四類分子”，到現(xiàn)在提倡黨的領(lǐng)導要圍繞人民群眾最迫切的愿望展開，豐富物質(zhì)生活、精神文化生活，實現(xiàn)人的全面發(fā)展，這些無不體現(xiàn)了以人為本的思想。這是“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新的源泉和動力，使其得以經(jīng)久不衰并持續(xù)煥發(fā)新的生機。

堅持將黨的領(lǐng)導與社會主義法治相結(jié)合

在“楓橋經(jīng)驗”五十五年的發(fā)展歷程中，最重要基層治理的創(chuàng)新力量就是黨組織，“楓橋經(jīng)驗”中的政治生命在于堅持黨的領(lǐng)導。[5]新疆的穩(wěn)定需要各族人民齊心協(xié)力對抗“三股勢力”、推動經(jīng)濟發(fā)展、維護民族團結(jié)，堅持黨的領(lǐng)導即在于將各種力量凝聚到一個方向和奮斗目標上，共同構(gòu)建和諧穩(wěn)定美麗的新疆。依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的重要方略，黨是否能夠依法執(zhí)政，是否能夠帶領(lǐng)人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)依法依章履行職能，是決定其執(zhí)政能力和水平的關(guān)鍵。

1、在黨的領(lǐng)導下實施憲法法律

（1）樹立核心意識，尤其加強新疆基層干部群眾對中國共產(chǎn)黨的認同感

對中國共產(chǎn)黨的認同是國家認同的重要組成部分，有了這種認同感，才能維護黨中央的權(quán)威、維護《憲法》的權(quán)威、按照黨中央的大政方針和法律法規(guī)的規(guī)定開展工作。由于新疆地處祖國西北偏遠地區(qū)，民族成分、語言交流、風俗習慣、宗教信仰多樣而復雜，對黨中央的理解和認識在不同民族成分、不同宗教信仰、不同地區(qū)之間存在較大的差異。

首先，應當加大對少數(shù)民族黨員干部的黨性教育培訓，使他們了解中國共產(chǎn)黨的歷史，尤其可以引用一些少數(shù)民族黨員干部的先進事跡，與此同時，應當對表現(xiàn)積極的黨員干部給與獎勵，激勵他們起好模范帶頭作用。其次，加大黨的方針政策的宣傳力度，組織宣講團下基層，“訪惠聚”工作隊多向當?shù)氐母刹咳罕娖占包h的政策和法律法規(guī)，結(jié)親的干部可與親戚多溝通交流與黨的歷史發(fā)展、精神內(nèi)涵相關(guān)的問題。最后，學校是進行中國共產(chǎn)黨認同意識培養(yǎng)的重要陣地，在新疆中小學及大學的教育課程中，應當設(shè)立一定比例的與此方面內(nèi)容相關(guān)的課程。

（2）在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下，推進新疆法治政府、法治社會建設(shè)

習近平同志指出：“堅持黨的領(lǐng)導，不是一句空的口號，必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。”立法方面，《憲法》第一百一十六條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。”《立法法》第七十五條也對此做出了規(guī)定。新疆維吾爾自治區(qū)黨委關(guān)于治理新疆的主張，應當通過國家權(quán)力機關(guān)，按照法定的程序，用法律的形式固定下來。執(zhí)法方面，在健全立法的基礎(chǔ)上，引導、統(tǒng)籌和保障政府部門依法行政，借鑒“楓橋經(jīng)驗”，將矛盾化解在基層、確保問題不上交。司法方面，確保審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)，引導司法機關(guān)提升專業(yè)素養(yǎng)，尤其提高司法機關(guān)根據(jù)當?shù)亓晳T調(diào)解糾紛的能力。

（3）加大法治宣傳力度，增強黨員干部及人民群眾的法治意識

黨員干部自身法律素質(zhì)過硬才能帶領(lǐng)人民推動法治建設(shè)，人民法律素養(yǎng)的提升對于尊法、守法、用法的良好法治環(huán)境具有推動作用，同時，能夠監(jiān)督政府部門和領(lǐng)導干部依法辦事。因此，應當通過法治宣傳教育，增強領(lǐng)導干部及人民群眾的法治意識。

首先，新疆基層的黨員干部，尤其是南疆少數(shù)民族聚居區(qū)的黨員干部在提升自身法律素養(yǎng)的同時，應當加入法治宣傳的隊伍中，為少數(shù)民族群眾講解法律知識、宣傳守法用法的意識。可以劃分學習小組，每個黨員帶領(lǐng)十名成員，定期開展交流學習活動。其次，應當通過多元化的宣傳形式，以群眾喜聞樂見的方式進行法治宣傳。對于漢語水平較弱的少數(shù)民族群眾，可以圖片的形式進行宣傳。廣播、電視等媒體可以定期開設(shè)與法治宣傳有關(guān)的節(jié)目。此外，現(xiàn)在已經(jīng)有地方經(jīng)常組織群眾排一些與法治相關(guān)的小品、相聲。最后，楓橋鎮(zhèn)通過聘請法律顧問，幫助黨員解答疑難法律問題的方式值得我們借鑒，法律顧問可以每三至四個村聘請一位，并與各村（社區(qū)）簽訂法律顧問聘用合同，為各村（社區(qū)）提供多種形式的法律服務。[6]

2、黨自身在憲法法律范圍內(nèi)活動

只有依法治國，才能使國家的命運免受個別人的擺布，同樣，只有依法治黨，才能使黨超越個人意志，才能真正摘除高懸于共產(chǎn)黨頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍。[7]鄧小平曾經(jīng)指出：“我們的那些好的主張沒有制度化、法律化，因此靠不住”，遵循這一思想，早在黨的十二大黨章中即已明確規(guī)定了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。

（1）干部選拔任用工作法治化

領(lǐng)導干部素質(zhì)的高低決定了國家治理水平和能力的高低，干部選拔任用的過程就是確保德才兼?zhèn)涞摹昂酶刹俊蹦軌蛟诤线m的崗位上發(fā)揮其才干。運用法治思維和手段選拔任用干部能夠防止暗箱操作、以權(quán)謀私的現(xiàn)象發(fā)生。干部選拔任用工作法治化必須健全配套的法律規(guī)定，目前關(guān)于干部選拔任用工作，中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》彌補了一些組織法、選舉法沒有涉及到的空白，例如領(lǐng)導干部如何被推薦提名，用人失察需要負什么責任等。其次，應當引入正當程序原則，提名的人選應當經(jīng)過會議集體討論、民主推薦的原因應當記錄在案、任用提拔之前必須進行任前公示接受民眾的監(jiān)督。

（2）明確黨組織及黨員干部的權(quán)利與責任

中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》從一正一反兩個方面對黨員干部的行為規(guī)范作了規(guī)定，體現(xiàn)了“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”的思想。楓橋鎮(zhèn)所在的諸暨縣根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，對黨員干部的行為做了更為具體的規(guī)定《關(guān)于建立村黨支部書記抓黨建責任清單二十條的通知》，明確村支部書記為抓黨建責任清單的主體。責任清單共設(shè)20條內(nèi)容，涉及基層組織建設(shè)、黨員干部管理、村級事務決策、任期承諾事項履行、村干部坐班值班等方面。[8]政府有權(quán)力清單、責任清單和負面清單，黨組織也同樣應當建立“三張清單”制度并向社會公開，從而推進黨建工作法治化。

堅持將依法辦事與群眾教育相結(jié)合

體現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新發(fā)展的一個主要特點就是將基層社會治理與依法辦事相結(jié)合。今天的治理模式應當堅持法治之治，依法辦事能夠防止基層治理走向口號之治、運動之治。法治的概念源于西方，符合世界各國的發(fā)展趨勢，但同時我們國家自身的優(yōu)良經(jīng)驗也應當繼承和發(fā)展。將依法辦事與群眾教育相結(jié)合，使依法辦事得以更加靈活地運用，一方面能夠提升公民的法治意識、從源頭預防和減少矛盾;另一方面體現(xiàn)了基層民主建設(shè)，使化解矛盾的方式更加柔和、不生硬、用當?shù)匕傩崭捉邮艿姆绞綄崿F(xiàn)社會治理。從楓橋鎮(zhèn)對“四類分子”的改造到調(diào)解制度的建立和完善，無不體現(xiàn)著群眾教育的理念。

1、在新疆開展群眾教育工作的重要性

新疆的和諧穩(wěn)定需要新疆各族人民的共同努力，思想意識在很大程度上決定了民族交往、交流、交融的深度和廣度，決定了中國共產(chǎn)黨的治疆方略能否在新疆順利實施。通過開展群眾教育活動，使群眾意識到作為中華人民共和國的一員的責任感和自豪感，培養(yǎng)對國家、對中國共產(chǎn)黨的認同感，提升民眾的法律素養(yǎng)，自覺地維護以習近平為核心的黨中央，自覺地與“三股勢力”、宗教極端主義作斗爭。群眾教育的方式可以是多樣的，可以通過文化娛樂活動進行宣傳教育、可以通過集中學習的方式對已工作的成年人進行教育、可以通過學校的思想教育課程對在校學生進行教育，在依法辦事的過程中對群眾進行教育也是一種較好的途徑。因為依法辦事的過程事實上也是群眾參與到社會治理的過程，通過群眾的親身實踐，能夠?qū)Ψㄖ蔚挠∠蟾由羁蹋瑢φ有湃巍?/p>

2、如何將依法辦事與群眾教育相結(jié)合

將依法辦事與群眾教育相結(jié)合首先要明確群眾教育的目的，只有明確了行為的目的，才能指導我們做出正確的行為。將群眾教育工作融入到依法辦事的過程當中，是為了彌補現(xiàn)代執(zhí)法手段在某些方面無法直接被當?shù)匕傩账邮艿娜秉c，例如電影《秋菊打官司》中，公安局按照法律規(guī)定對村長進行了行政處罰，卻沒有真正起到規(guī)范社會秩序、化解矛盾糾紛的作用，因此，執(zhí)法人員應當正確運用自由裁量權(quán)，將國家的法律法規(guī)與村規(guī)民約相結(jié)合，同時，在這個過程中對群眾的行為起到一種教育與指導的作用。此外，作為新疆的執(zhí)法人員，還有一個重要的目的，就是在群眾教育的過程中，著重強調(diào)民族團結(jié)的意識和重要性。

在政府依法行政的過程中，對于違反行政法規(guī)或者規(guī)章的群眾應當說明對其進行處罰的理由、給與他們申辯的權(quán)利，并對確實有違法行為者進行批評教育;在調(diào)解群眾之間的糾紛時，堅持法治與德治相結(jié)合，以法律法規(guī)為主體，同時運用社會主義核心價值觀以及當?shù)氐牧晳T法、村規(guī)民約幫助他們分析矛盾產(chǎn)生的原因，廣泛調(diào)動和聚集社會資源，形成矛盾化解大平臺。[9]

堅持將群眾路線與法治方式相結(jié)合

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會關(guān)系呈現(xiàn)多元化和復雜化的特點，“楓橋經(jīng)驗”在進行社會管理、解決糾紛、化解矛盾的過程中也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，其中一個重要轉(zhuǎn)變就是將走群眾路線與法治的方式相結(jié)合，才能實現(xiàn)長久穩(wěn)定的治理。

1、新疆在實現(xiàn)群眾路線法治化的過程中面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

由于新疆少數(shù)民族眾多、民族成分復雜、社會穩(wěn)定問題突出，因此群眾路線在這一地區(qū)實施更為困難但也更為迫切需要。通過走群眾路線，能夠進一步提升少數(shù)民族對中國共產(chǎn)黨和中華人民共和國的認同感和對國家的歸屬感，從而促進民族團結(jié)、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。然而，目前新疆在實現(xiàn)群眾路線法治化的過程中還面臨一些現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

首先，走群眾路線的最終目的是為群眾謀福祉，但新疆目前經(jīng)濟發(fā)展相較于其他省市比較滯后，沒有經(jīng)濟的發(fā)展社會公共服務水平就無法達到理想的狀態(tài)，事實上，這也是引起社會不安定的因素之一。因此，在抓維穩(wěn)的同時對經(jīng)濟建設(shè)也不能放松。其次，南疆農(nóng)村地區(qū)的群眾思想意識較為保守、文化水平普遍偏低，要讓這些群眾真正理解國家的政策、法規(guī)，一方面需要加大宣傳教育，同時需要當?shù)氐母刹砍浞职l(fā)揮管理才能。最后，如何將高素質(zhì)的大學生及其他能力較強管理經(jīng)驗豐富的人才引進新疆、留在新疆也是我們所面臨的挑戰(zhàn)之一。新疆地理位置較為偏遠，很多內(nèi)地的大學生畢業(yè)后不愿意來新疆，一些大學生被招聘來之后，對待遇或者工作條件不滿意，辭職的比率較大。社會治理的科學化和法治化需要高素質(zhì)的人才作支撐，否則將無法實現(xiàn)。因此，應當通過待遇留人，并為這些高素質(zhì)人才提供寬廣的晉升空間。

2、如何運用法治思維開展群眾路線

楓橋鎮(zhèn)在推進群眾路線法治化的過程中，首先做的就是創(chuàng)新管理理念，將防控型的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉招偷闹卫砟Ｊ健Ｐ陆绕鋺斪⒅鼗鶎拥姆招驼慕ⅲㄟ^維權(quán)實現(xiàn)維穩(wěn)。注重基層公共服務體系的建設(shè)，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)各方面的服務工作。對于少數(shù)民族聚居村，應當結(jié)合少數(shù)民族的具體需要，開展工作，例如調(diào)解或者法院訴訟過程中應當用當?shù)厣贁?shù)民族的通用語言進行。“訪惠聚”工作隊在駐村期間，幫助貧困戶脫貧，開展“一對一”的幫扶工作。

其次，治理主體由一元化向多元化轉(zhuǎn)變，建立“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的多元主體格局。社會治理的多元化有利于提高管理效率，并且調(diào)動各方參與社會治理的積極性。

第三，機制創(chuàng)新：由化解型向預防型轉(zhuǎn)變。當矛盾產(chǎn)生以后再去調(diào)解不如在矛盾還未產(chǎn)生之前就采取預防措施，因為調(diào)解矛盾所消耗的人力及時間成本遠大于預防型機制，并且預防型機制更具長遠性，通過預防措施，減少矛盾的產(chǎn)生，從而形成一種良性的循環(huán)。預防的方式可以歸結(jié)為以下幾點：一是增強領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式開展工作的能力;二是通過程序進行預防，例如重大決策必須進行專家論證會、聽證會并聽取利益相關(guān)人的意見、行政處罰做出之前必須給與行政相對人申辯的權(quán)利并告知其尋求法律救濟的途徑;三是疏通群眾意見表達的渠道，通過面對面交流、互聯(lián)網(wǎng)、意見箱等方式了解群眾對某些政策或者政府某一行為的困惑，并且在盡量短的時間里，為群眾解答疑惑、解決困難。

注釋

[1]俞紅霞：《“楓橋經(jīng)驗”的形成和發(fā)展歷程》，載《中共黨史資料》，2006年第2期。文中記載：毛澤東在擴大的中央工作會議上的講話中提到的捕人、殺人的問題：“凡是可捕可不捕的，可殺可不殺的，都要堅決不捕、不殺”，“許多犯罪分子是可以改造好的，是能夠教育好的”。中共中央《關(guān)于抓緊進行農(nóng)村社會主義教育的批示》中提到的對壞人壞事“必須以教育為主，以懲辦為輔”的意見。

[2]范忠信，武乾，余釗飛等著：《楓橋經(jīng)驗與法治型新農(nóng)村建設(shè)》，中國法制出版社2013年版。

[3]《汪洋在新疆調(diào)研：進一步推進新疆社會穩(wěn)定和長治久安》：http：//china.cnr.cn/news/20180415/t20180415_524199060.shtml，訪問時間：2018年4月16日。

[4]《彭真文選（1941-1990）》，北京：人民出版社，1991年版，第389頁。

[5]董青梅：《“楓橋經(jīng)驗”中的多元法治圖景》，載《山東科技大學學報（社會科學版）》，2018年2月版，第20卷第1期。

[6]尹華廣：《“楓橋經(jīng)驗”法治化的實踐路徑》，載《紹興文理學院學報》，2018年1月版，第38卷第1期。

[7]何力平：《在法律的范圍內(nèi)活動——共產(chǎn)黨執(zhí)政經(jīng)驗的深刻總結(jié)》，載《杭州商學院學報》，2002年第3期。

[8]尹華廣：《農(nóng)村基層黨建法治化：科學內(nèi)涵、時代價值與實現(xiàn)路徑》，載《長春大學學報》，2017年11月版，第27卷第11期。

[9]李佑喜，章建榮，魏佳欽：《“楓橋經(jīng)驗”的法治意蘊與司法實踐——以紹興法院司法實踐為樣本的調(diào)研》，載《紹興文理學院學報》，2013年11月第33卷第6期。

作者簡介

王曉璐 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團委員會黨校法學教研部講師