新時代西部大開發的機遇和使命

陳耀

經過二十年西部大開發，西部地區已經進入高鐵時代，生態環境得到很大改善，產業、民生、教育、扶貧攻堅等都取得很大成就。但也必須看到，當前西部地區發展仍然很不充分，西部地區內部發展也很不平衡。解決發展不平衡、不充分矛盾，應當仍然是國家發展戰略和區域政策高度重視的問題。

西部大開發的第三個十年，西部將承擔新的使命，即大開發、大保護、大開放和高質量發展。大保護在新的西部大開發指導意見里已被“置頂”，而大開放則是第三個十年西部發展一定要做實、做透的大文章。高質量發展體現的是一種新的發展理念，即創新、協調、綠色、開放、共享，其中主要還是創新。

1999年6月17日，時任中共中央總書記江澤民在西安召開的西北五省國有企業改革發展座談會上宣布，要實施西部大開發，抓住世紀之交的機會，加快西部發展，特別是西部大開發，所以說，西部大開發的號角是在陜西吹響的。

二十年，兩個十年，面對西北大開發，我們還要問一問，它從哪兒來，到哪兒去？這是學術研究要思考的哲學問題，所以，我開始起了一個歷史邏輯的命題，后來想一想，還是總結一下經驗，再看看新時代西部開發有什么樣的挑戰和機遇以及西部在新格局中將承擔怎樣的使命。

西部大開發有沒有突破“胡煥庸線”？

二十年前，中央在世紀之交提出西部大開發，是為了推進區域均衡發展，現在叫協調發展。除此之外，還有一個歷史邏輯，這就是小平同志講的“兩個大局”。改革開放要讓一部分人、一部分地區先富起來，先富帶后富。沿海率先發展，這是一個大局，發展到一定時期推進落后地區的發展，這又是一個大局。西部大開發就是要解決地區差異問題，這就是西部大開發的初衷。

其實西部大開發還有一個命題，就是“胡煥庸線”。“胡煥庸線”是中國地理學家胡煥庸在1935年提出的劃分我國人口密度的對比線 ，最初稱“璦琿-騰沖一線”，后因地名變遷，先后改稱“愛輝-騰沖一線”、“黑河-騰沖線”。這條線從黑龍江省璦琿（1956年改稱愛輝，1983年改稱黑河市）到云南省騰沖，大致為傾斜45度基本直線。線東南方36%國土居住著96%人口，以平原、水網、丘陵、喀斯特和丹霞地貌為主要地理結構，自古以農耕為經濟基礎;線西北方人口密度極低，是草原、沙漠和雪域高原的世界，自古是游牧民族的天下。

“胡煥庸線”在某種程度上也成為目前城鎮化水平的分割線。這條線的東南各省區市，絕大多數城鎮化水平高于全國平均水平;而這條線的西北各省區，絕大多數低于全國平均水平。這條線李克強總理也是多次問及，有沒有突破這條線？我們衡量西部大開發到底是一個什么樣的成效，也可以看看有沒有越過這條線。

總的來看，經過這些年西部大開發，政府加大區域協調力度，加快縮小東西部差異，西部地區已經進入高鐵時代，生態環境得到很大改善，產業、民生、教育、扶貧攻堅等都取得很大成就。但也必須看到，當前西部地區發展仍然很不充分，西部地區內部發展也很不平衡。解決發展不平衡、不充分矛盾，仍然應當是國家發展戰略和區域政策高度重視的問題。

西部大開發的寶貴經驗

西部大開發二十年，我們做了很多正確的選擇，主要包括四個方面。

首先，西部大開發的初衷是正確的，即再造一個山川秀美的新西部。

江澤民總書記當年講，要經過一代又一代人的艱苦奮斗，再造一個山川秀美的西北地區。二十年來，西部各地堅持退耕還林還草，小流域水土流失治理，還有西北的沙漠化、西南的荒漠化治理，生態建設一直擺在很突出的位置。顯然，這與習近平總書記的生態文明思想是高度契合的。退耕還林還草與西部開發從經濟學的邏輯上講是成立的，與習近平總書記所說的“綠水青山就是金山銀山”也是高度契合的，保護生態環境，就是保護生產力，就是這個道理。

第二，國家或者政府力量始終在為西部打基礎、造環境，培育內生增長動力，審慎區分與市場作用的邊界。

新中國成立后，改革開放之前，西部大開發也有過兩次，即“一五”時期和三線建設時期，國家把大量的投資建設重點轉向內陸。“一五”時期主要在西北，三線建設主要規劃在西南地區。改革開放后，國家逐步地按照市場經濟辦法解決地區差距問題，但市場力量會導致“馬太效應”，窮的更窮，所以政府要干預。當然，政府干預也有邊界，不是說什么都干預。西部大開發頭一個十年，主要是打基礎，搞基礎設施、交通、水利、能源建設;第二個十年，主要是以培育自我發展能力，培育內生增長動力。應當說，這是改革開放后中國解決區域差異問題的重大進步，是國家區域政策日益成熟的標志。

第三，對口援助，就是發達地區對不發達地區、對西部實施對口援助、對口幫扶。這是我國促進西部落后地區發展的有效政策工具。這個工具有縱向的，即國家通過財政轉移支付;也有橫向的，即發達地區把他的一部分財力拿來支持西部發展。當然不僅只是資金，也出人出物。這就是我們的體制優勢，在促進西部開發、縮小東西差距上，這種優勢得到充分體現。而且，不僅是西部大開發，精準脫貧扶貧，重大災害恢復重建，我們也是通過政府的力量、通過對口的力量來實現，汶川地震災后重建三年基本上就恢復了，就完全是體現了我們制度上的優勢。

第四，發揮優勢、突出特色、分工合作、分類指導，是推進西部大開發的政策導向和工作原則。這種原則遵循了經濟學的空間配置資源的規律，避免了無序競爭、同質競爭，提高了效率。西部地區要積極培育特色優勢產業，要根據各自的資源稟賦、區位條件，發揮比較優勢，突出特色。下一步，國家在分類指導上可能還會更精準、更細致，會根據西南、西北的差異以及西南內部、西北內部的差異，做出更細的引導。

西部大開發的挑戰和機遇

進入新時代，西部大開發面臨很多機遇，但也有更多的挑戰。

第一，外部環境的變化。現在中國經濟進入到下行通道，經濟下行壓力大。東部產業往西部轉移，對西部來說曾經是一個機遇。但是，現在西部的人工成本也上來了，比東南亞國家，像越南、柬埔寨、泰國、印度勞動力成本都要高很多，東部的很多產業于是就直接轉到了東南亞。現在化工產業也正從東部撤離，響水爆炸以后，沿江一公里化工企業該關的關、該遷的遷，按說對西部來說也是好時機，但是，從國家大的環境來看，對這方面產業的約束也是越來越緊，我們也不可能去承接這種污染型產業。所以，這些問題對我們是非常大的挑戰。

第二，國家戰略尤其是區域戰略的重大調整。新時代的國家戰略，我把它歸結為“三群兩帶”。“三群”即京津冀協同、粵港澳大灣區、長三角一體化，“兩帶”是長江經濟帶和黃河生態帶。其中，黃河不是經濟帶，不像長江有水運功能、港口碼頭、沿江產業布局，它主要發揮水資源和生態功能。

在這樣一個大的戰略下，應該說我們西部地區的發展面臨著這樣一個挑戰，也說機遇，機遇現在也很多。

一是“一帶一路”向西開放。2014年以來，開放就成為西部各地發展的主旋律。國家發改委最近出臺了建設西部陸海新通道的政策，通過開放來帶動未來的西部發展，這是一個機遇。

二是西部內陸腹地體現了中國作為大國經濟的韌性。無論外部環境如何變化，只要有廣闊的內陸腹地這個回旋余地，通過拉動內需，也同樣能夠渡過難關。

三是新一輪技術革命帶來跨越機會，比如貴州大數據。西部很多地方都可以借這樣一個機會來跨越，不再走傳統的發展路徑。

西部大開發的第三個十年，西部將承擔新的使命。我將其歸結為“三大一高”，即大開發、大保護、大開放和高質量發展。西部發展除了繼續推進大開發，目前大保護在新的指導意見里已被“置頂”。大保護包括流域恢復治理，包括對污染型企業的調整等等。

大開放是第三個十年里西部發展一定要做實、做透的大文章。現在重慶這方面做得不錯，打造內陸開放高地，每一條都是做得很實。西安提出來“三個經濟”也是大開放。

高質量發展體現的是一種新的發展理念，即創新、協調、綠色、開放、共享，其中主要還是創新上。高質量發展主要抓中心城市引領，最近中央特別強調中心城市的作用，要給中心城市有靈活的土地管理政策，要給它更多的發展空間。西安這幾年做得不錯，也在“搶人大戰”中贏得關注，搶人、搶資，有了人才和資本，就能提升中心城市的作用和能力。

作者簡介

陳 耀 中國社會科學院西部發展研究中心副主任、博士生導師，中國區域經濟學會副會長兼秘書長。本文根據作者在陜西省社會科學院“新時代 新西部 新格局——紀念西部大開發二十周年學術研討會”上的主旨報告整理。