國家治理的中國特色和普遍趨勢

國家治理的中國特色和普遍趨勢

北京大學政府管理學院 俞可平 本文節選自《公共管理評論》2019年第1期

民主是現代國家治理區別于傳統國家治理的本質特征。現代國家的所有公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，“必須堅持人民的主體地位”，“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務”。法治是另一本質特征，現代國家治理遵循法治的根本原則，憲法和法律是公共治理的最高權威，任何個人或組織都必須在憲法和法律的框架內活動，都不擁有超越憲法和法律的權威。第三個普遍特征是制度化、規范化和程序化，即公共權力的運行具有一系列的規則和程序，公共治理必須遵循合理的制度和規范。

國家治理的理想狀態，就是善治。善治不同于傳統的政治理想“善政”或“仁政”。善政是對政府治理的要求，即要求有一個好的政府；善治則是對整個社會的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是國家與社會處于最佳狀態，是政府與公民對社會公共事務的協同管理，或稱官民共治。然而迄今為止，在所有權力主體中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權力主體均不足以與政府相提并論。政府仍然是社會前進的“火車頭”，官員依然是“人類政治列車的駕駛員”，政府對人類實現善治仍然有著決定性作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關鍵；欲達到善治，首先必須實現善政。

產權與管制—中國宅基地制度演進與改革

中國人民大學經濟學院 劉守英、熊雪鋒 本文節選自《中國經濟問題》2019年11月

以非正式制度為主的鄉村治理和主要體現為房屋宅基地的財產權利，在維持鄉村社會秩序中起著不可替代的作用。建國以來宅基地制度演進的基本邏輯是以保障居住功能弱化財產權利、為了耕地保護削弱鄉村內部治權，替代“產權”和“治權”的是以國家公權為支撐并不斷強化的“管制”權。

“強管制，弱產權”的宅基地制度安排導致管制無效和產權無效。近年來，國家主導的宅基地制度改革頂層設計朝著強化管制、有限開放產權的方向進行。值得注意的是，一旦獲得改革試點授權并被允許進行制度試驗，試點地區的制度創新明顯朝向尋求有效治理和顯化財產權利的方向。

浙江義烏、四川瀘縣、江西余江宅基地制度改革試點取得的制度績效，昭示了宅基地制度改革的可能方向，即理順宅基地產權、治權和管制的關系，實現有效產權、村內治權與國家有限管制。

一是實現宅基地的有效產權。朝向宅基地和農房的財產屬性方向，明確財產權利內容，完善宅基地和農房的用益物權權益，在流轉、抵押、交易等方面拓展產權權能，破除宅基地無償使用困境，探索宅基地有償使用機制，打破宅基地成員權和封閉性，探索宅基地對外流轉和城市居民取得宅基地使用權的機制，開辟宅基地轉化為經營性建設用地通道，實現同價同權。

二是尋求宅基地有效治理。宅基地有效治理依賴于國家公權和鄉村內部治權的協整配合，不可偏廢。一方面應限定國家公權在宅基地管制中的權力范圍，國家公權力的行使應從規劃管控和用途管制兩方面對鄉村公共空間進行空間管制，通過規劃管控控制村莊用地規模、利用結構和鄉村風貌，通過用途管制實現耕地保護國家目標；另一方面應發揮鄉村內部治權實現宅基地制度治理，鄉村內部治權的行使可以降低宅基地治理成本、協調村民關系，利用鄉村內部非正式制度和自治組織作用，解決宅基地取得權資格認定和分戶方法、“戶有所居”保障方式、宅基地初始取得權分配、宅基地使用權代際傳遞等難題。

降成本：2019年的調查與分析

中國財政科學研究院2019年“降成本”調研綜合組 本文節選自《財政研究》2019年第11期

2016年以來的降成本政策，基本實現了48號文提出的“經過1-2年努力，降低實體經濟企業成本工作取得初步成效，3年左右使實體經濟企業綜合成本合理下降，盈利能力較為明顯增強”的預定目標。

政府降成本工作的一個突出特點是，綜合運用了政策式降成本和改革式降成本兩類方式相結合的做法。

政策式降成本，一般表現為由政府以行政命令的形式規定在某個時期內企業可享受優惠或直接下調某些要素價格。比如，政府對一般工商業電價、網絡服務費用等，都直接制定了價格下調幅度，并限期完成。再如，在降低企業融資成本的方式上，一些部門和地方直接設定了量化的降成本目標，要求金融機構普遍降低新發放企業貸款利率。政策式降成本的做法，具有行政性、命令性、運動性的特點，體現了政府推進降成本的決心和快速行動力，在短期內會表現出較為明顯的效果，但這些做法在很大程度上違背了市場規律，從長遠來看是不可持續的。

與政策式降成本不同，改革式降成本則是通過體制機制的改革來推動制度成本或宏觀成本的降低。這一做法著眼于破除舊體制中制約經濟有效運行、推高企業微觀運行成本的制度瓶頸或壁壘，構建符合市場運行規律的新制度新機制，通過有效的激勵約束機制設計來實現宏觀運行成本的降低，進而使經濟體中的每個主體都能長期受益。這次降成本中，增值稅的全面深化改革和降低增值稅稅率、降低社會保險費率等措施就具有典型的改革式降成本特征。改革式降成本的做法，具有明顯的制度性和長期性特點，它著眼于制度改革和完善，降成本作用的體現要依賴于企業行為調整以及市場機制的有效傳導，因此可能會出現短期內部分行業或部分領域效果不彰，但隨著市場傳導機制的逐步完善，制度改革的效果將逐步顯現，且降成本效果將長久固定下來。從這個意義上說，改革式降成本最大的優點就在于能為市場主體提供長遠穩定的預期，切實激發市場主體活力。

在政府推進降成本過程中，也暴露出了不適應改革要求的地方，有待在下一步深化改革中加以化解。

一是降成本政策系統性有待增強。政府降成本，目標主要指向實體經濟企業，特別是制造業企業，但沒有從整體綜合考慮各行業之間的成本聯動關系。盡管制造業成本有階段性下降，但其他行業特別是上游行業的成本降不下來，難免“按下葫蘆浮起瓢”，面臨成本反彈的風險。

二是部分政策頻繁變動擾亂企業預期。政府一方面在降成本，但另一方面，許多政策頻繁變動，具有太多不確定性，一些脫離實際的“一刀切”、過度監管等政府行為又在擾亂企業預期，反而加大企業成本。

三是降成本以政府為主導，企業主動降成本意識不足。企業生產經營中面臨各種內外部成本，政府降成本只能幫助企業降低外部不合理成本，更多的降成本需要企業通過自身創新和努力去消化。要減少企業對政策的過度依賴，這是下一步降成本工作推進中需要著重考慮的。

我們要清醒地認識到，降成本只能從某些方面幫助企業，并不能為企業包辦所有事情。從長遠來看，僅僅依靠政府推動的政策式降成本工作是不可持續的。隨著我國經濟社會發展，人力、環境、資源等各類要素成本不斷走高的趨勢難以逆轉，我國正在快速進入高成本的發展階段。面對高昂的要素成本，政府無法一味采取各種行政性命令、孤立地降成本。這既違背經濟規律，更無助于解決企業內生發展的問題。因此，從未來來看，下一步降成本的重點將是，通過政府創新，引導、推動企業創新，努力提高全要素生產率，增加附加值，如此才能從根本上化解我國經濟面臨的高成本壓力。