獨立環境監察執法體制與機制的構建分析

文_劉劍 濟寧市生態環境局泗水縣分局

現階段我國對于大氣污染防治、水源污染防治、土壤污染防治和危險廢物防治越來越重視，生態環境保護成為熱點話題。在進行生態環境保護的過程中，要保證建立生態環境保護機制的完整性，不僅需要增強環境保護的基層執法力度，并且還需要獨立進行行政執法和環境監管。由于環境問題的特殊性，政府監管在環境保護中發揮著重要的作用，但政府監管的有效性，與監察執法體制的建立有著直接的關系。

1 現行環境監察執法體制存在的問題

1.1 職權交叉、職權分散引致互相推諉

在建立管理體制的過程中，雖然對專業性規定進行了充分研究，但是也會存在一定的問題。主要的問題為：首先，職權存在重復和交叉的現象，在不同的主體之間，其權限較為模糊，這樣就會造成相互推諉的現象，并且會導致出現相互競爭的情況。其次，職權過于分散，不能保證形成合力的有效性，對執法力度產生一定的影響，在統一監管的情況下，通常會被分散監管所代替，不能發揮統一監管的作用。

1.2 生態環境部門受到地方政府的干預

實際工作中由于各種因素的影響，地方政府很難積極地執行環境監管的職能，反而會對所屬的生態環境部門進行不必要的干預，給環保執法工作帶來一定的難度。部分地方政府在對環境執法的限制因素中，主要的方式為“掛牌保護”、“企業安靜日”等等，尤其是地方保護主義尤其嚴重。地方環保行政主管部門在進行執法工作中，會受到地方行政領導的干預。在環境保護部門的雙重領導體制中，不僅會受制于政府的人事控制，并且還會受制于政府的財政控制。因此，地方政府的干預對環保執法的影響十分嚴重。

1.3 執法手段不足、能力有限

1998年根據制定的《環境保護法》的規定要求，生態環境部門沒有強有力的行政強制政策干預和制止環境違反的行為，同時也沒有具備關停和限期治理企業的職權，更不具備行政懲罰的執行力，從而造成執法手段出現嚴重不足的現象。同時對于權威和執法能力來說，也會存在局限性。在新修訂的《環境保護法》中，已經給予了環境保護部門扣押權和查封權，同時還包括了責令整改權和停產權，但是在責令關停權中，受制于地方政府，并且沒有具備強制執行權。

1.4 縱向事權劃分不合理

我國的環保執法監管機制主要分為五級，在每一層級的管理權限中沒有明確的職責劃分，并且存在財力和資源配置倒置的現象。在基本執法主體中，主要負責絕大部分執法的事項，但是其權利有著一定的局限性，不僅專業設備存在不足的情況，也缺乏技術人員力量。在環保執法系統中，執法機構層級越高，管理的事項就會越少，但是對于掌控的權力和資源來說，就會越來越多，在這種情況下，會對環境執法工作 的開展造成一定的影響。

2 獨立環境監察執法體制的建立

2.1 組織機構獨立的保障

第一，基層執法機構的直屬管轄。直屬管轄對執法機構的獨立作用的發揮是非常有效的。但是，采取哪種直屬模式需要充分考慮好每種因素。鑒于陜西省試點的實際直屬模式沒有取得理想的效果，根據目前情況來看，適宜采用省以下直屬模式，并強調省級政府在環境執法工作上的領導作用以及相關責任。

第二，建立跨地區的執法主體。限于人員編制與財務經費的實際情況，縣鎮執法主體難以確保執法工作人員的專業組成以及充足的專業設施。進而，提議在保存原本縣鎮執法機關的同時，突破形成區劃，以諸多區縣為點位，建立跨地區的環境執法機關，負責該地區的環境執法。跨地區的環境執法機關受省級環境主管的部門領導，對縣執法機關與縣鎮政府進行負責監督，并且對所轄區域的環境負責協調、檢測與治理，需要時須親自負責執法。縣鎮執法機關的事權可以合理集中在跨地區管理機關。

第三，專業人員和技術保障。環境問題具有專業性與復雜性的特點，會對環境執法工作造成一定的影響，這就需要高端的專業技術人員和較為完善的技術。在提升執法部門的綜合實力時，需要加強培養專業文化素養，同時還需要改善執法部門的技術條件。由于執法機構部門的增加，在物力和財力方面，已經不能滿足技術人員構成和專業技術設備改進的要求，這就需要構建跨縣區的環境執法機構，然后對專業技術人員和設備進行配置，為執法機構提供基礎保障。

2.2 增強環保執法部門的職權

在具備完整行政執法權的情況下，可以為生態環境部門的獨立執法提供重要的保障。現階段，環境執法權存在著分散的狀態，而環保執法部門具備一定的局限性，這就需要對執法職能進行有效的融合，這樣可以保證環保執法部門擁有執法權的有效性。按照《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》的規定要求，在現有組織結構不變的情況下，通過國務院批準之后，可以決定由生態環境部門行使其他部門環保執法工作的職權，一定程度上保證地方政府行使環保執法權的統一性，避免出現相互推諉和重復的現象。

2.3 獨立執法的財政保障

在獨立執法的過程中，需要充足的財力支持，主要采取的有效措施：第一，專項環保預算。在全國層面和地方層面，需要對專門的環保預算進行編制；在國家層面，需要對環保資金預算進行編制，然后在全國范圍內，由中央層面的環保行政部門進行調配，這樣可以一定程度上促進地方環保積極性的提高，同時還需要對貧困地區的環保資金壓力進行緩解。第二，除了保證專款專用和專項預算之外，還需要具備充足的環保預算資金。第三，擴展環保資金渠道，吸引更多的資金運用于環保工作。

2.4 確立獨立責任

用法律的形式規定執法主體，從而明確獨立的執法責任，可以對其有效督促，使其履行監督職責時可以更加主動、合法，從而改善被動進行執法和執法不嚴的狀況。明確執法主體的獨立責任，并要求執法主體同樣具有相對獨立的法律地位，同時還擁有獨立承擔法律責任的能力，更重要的是法律對于執法主體的責任要進行明確具體的相關規定。

3 建立和完善獨立環境監察執法機制

3.1 規范化的執法程序

一個規范的執法程序應該具有三方面的價值：第一，杜絕執法權利的濫用或者執法主體的松懈；第二，提高行政執法工作的辦事效率；第三，提升行政執法工作的權威性和可接受性。獨立的環境執法工作的執行需要嚴格遵守規范的程序，才能保證執法工作的最終成效。想要建立規范化的程序必須具備以下幾方面要求：其一，運用法律形式明確規定執法程序，大幅度提高執法程序的權威性；其二，程序應該具備明確性、具體性與可操作性；其三，對于違反法定程序的執法效果以及要進行明確規定。

3.2 確立綜合協調機制

環境問題存在專業性和跨區的特點，而在環境執法中，其相關部門和跨區域協作非常重要，需要對綜合協調機制進行建立。例如美國，不僅在環境執法機構與其他政府機構之間構建了協調機制，同時在環境執法機構與司法機構之間也建立了協調機制，這樣可以保證建立環境執法部門協作機制的有效性。

3.3 強化責任追究機制

在現階段責任追究機制不完善的情況下，主要有以下三點注意事項：第一，根據法律法規，需要對規定執法主體的責任進行明確；第二，需要對追責的主體、制裁方式和程序進行明確；第三，不僅需要建立問責制度的途徑，還需要建立疏通行政復議和行政訴訟渠道。

3.4 激勵和制約機制

根據發達國家的執法實踐可以看出，他們一直在堅持傳統制約性執法方式，并在此基礎之上運用激勵機制，從而最大化實現執法目標。例如，美國聯邦環境管理局采取“守法援助”、“行政指導”等方式，從而激發人們的守法積極性，并且獲得了了較好的成效。通過借鑒美國的經驗，應該改變我國以行政許可和行政處罰等制約機制為標準的局面，積極摸索出環境執法的相關激勵機制。我國經濟發展水平目前已得到了很好地提升，可以試圖建立“環保守法援助”、“環保獎勵”等制度，為企業在守法方面提供了良好的服務和協助。對于政府來說，可以建立環境保護行政目標責任制和科學化的績效考核制度，從而達到激勵政府履行環保的職責。

4 結語

基于國家法治的環境下，環境監察機制的有效運行，要結合法律機制保障下實施。通過明確獨立執法體制中的制度和機制，有效提升環境監察的執行力度，從而提升環境監察的有效性和權威性，防止環境監察執法體制的隨意性。