澳大利亞聯邦檔案開放利用法律條款分析及思考

史林玉

摘要：澳大利亞聯邦檔案開放利用法律由專門針對信息管理的立法和散落在其他法律中的信息管理條款組成。文章通過梳理當前澳大利亞聯邦檔案法律，探究其中檔案開放利用條款的設置內容和特點，從而探析澳大利亞聯邦檔案事業在檔案封閉期及檔案限制利用范圍劃定、公眾利用檔案規定、檔案法律體系協調等方面取得的成果。結合目前我國檔案機構改革浪潮和新《檔案法》通過的背景，提出了進一步提升我國檔案開放利用水平的策略。

關鍵詞：澳大利亞聯邦；檔案開放利用；檔案法律

分類號：G279

The Research and Enlightenment of the Australian Archival Legislation Based on Archives Opening and Utilization

Shi Linyu（School of Information Management of Sun Yat-Sen University， Guangzhou， Guangdong， 510006）

Abstract：Australian Archival legislation based on Archives Opening and Utilization consists of legislation specifically for information management and information management provisions scattered in other laws. By combing the current Australian Archival legislation and exploring the content and characteristics of regulations on Archives Opening and Utilization， then further exploring archival closure period， the scope of the restricted use of archives， the regulations on the use of archives by the public， and the coordination of the archives legal system， etc. Combining with the current wave of reform of Chinese archival institutions and the background of the adoption of the new "Archive Act"， strategies are proposed to further improve the level of openness and utilization of archives in China.

Keywords：CommonwealthofAustralia；ArchivesOpeningandUtilization；ArchivesLegislation

檔案館變“重藏輕用”觀念，對浩瀚的檔案資源進行最大程度的開放與利用，一方面能夠充分發掘檔案自身蘊含的憑證價值、文化價值、情感價值，使其能夠更好地滿足社會公眾對于檔案信息資源日益增長的需求；另一方面，能夠滿足我國檔案機構改革背景下推進檔案治理體系和治理能力現代化、加強檔案館公共服務職能的要求。然而能否將檔案開放利用工作在實踐中以合理、科學的方式落實，關鍵在于檔案法律法規能否給予足夠的指引和保障。位于大洋洲的澳大利亞聯邦，其檔案事業在開放與利用工作層面取得了顯著的成就，根據其官網統計數據顯示：館藏檔案的開放率已達98%，究其重要原因在于，澳大利亞聯邦檔案事業有著特色鮮明、協調一致的檔案開放利用法律體系作為指引，尤其是對《檔案法》《信息自由法》《隱私法》三部主要法律以及散落在公共服務、電子交易等其他領域的法律法規進行了協調與完善。筆者發現，國內檔案學者著重于對歐美檔案法律的研究，如閆靜[1]通過對瑞典、德國、英國、法國等典型的歐盟國家的分析，對其檔案開放利用中隱私保護問題進行了研究；馬秋影[2]將中、英、美三國檔案行政管理部門開放政府信息的具體情況進行對比，并提出進一步做好我國檔案機構政府信息依申請公開的意見；曹宇，賴文淵[3]對英國檔案法律體系相關的《信息自由法》《環境信息條例》《數據保護法》三部法律進行分析。然而，國內對特色鮮明且成績顯著的澳大利亞聯邦檔案法律的關注度較小，且缺乏對整體觀下檔案開放利用法律條款的梳理。因此，筆者通過對最新澳大利亞聯邦檔案法律進行提煉，著重分析其中檔案開放利用條款的設置特點及變化，結合我國國情，總結出其對于進一步完善我國檔案開放利用法律法規的借鑒之處，從而推動我國檔案事業的長足發展。

1澳大利亞聯邦檔案法律體系

總體來說，澳大利亞聯邦檔案法律體系主要由針對信息管理的專門立法以及散落在《刑法》《公共服務法》《隱私法》《電子交易法案》等部分的信息管理條款組成。它們共同對澳大利亞聯邦檔案開放利用工作涉及的檔案封閉期設置、檔案開放豁免、申請人權利、個人信息處理、政府信息公開流程等重要內容進行管理[4]。筆者從法律名稱、主要內容、制定機構三方面對澳大利亞聯邦檔案法律體系做出梳理（見表1），重點關注相關法律法規中有關檔案開放、利用、公布、信息使用、信息披露、證據性以及政府信息公開范圍、公民申請利用權利、豁免信息范圍與個人隱私保護等方面的內容。

2澳大利亞聯邦檔案開放利用法律條款解析

盡管有關澳大利亞聯邦信息管理的相關條款在《公共治理、績效和責任法案（2013年）》《英聯邦采購規則》《刑法》等法律法規中有所體現，但專門針對檔案的開放利用問題，以上法律條款明顯涉及深度和專指性不強。因此，文章將主要選取《信息自由法（1982年）》《檔案法（1983年）》《隱私權法（1988年）》三部典型法律中的相關條款進行內容分析和闡述，以期概括總結澳大利亞聯邦檔案開放利用工作的特點。

2.1不斷縮減的檔案封閉期限

對于檔案封閉期的相關規定，主要體現在《檔案法》（1983年）中。1983年10月，澳大利亞聯邦《檔案法》以眾議院全票獲得通過，1984年，總督宣布其正式生效。21世紀以來，隨著公眾對知情權等民主權利的逐漸重視，他們強烈要求政府機構破除威斯特敏式的“保密文化”，開放政府信息，以此更有效地參與民主政治活動、監督政府領導人行為、打擊政治腐敗。為了適應檔案工作的實際情況，該法不斷被修訂，其中較引人注目的是對檔案封閉年限規定的改變。2011年1月1日正式施行的《檔案法》將聯邦政府機構產生的檔案（Commonwealth Record）封閉年限從30年縮短至20年，內閣筆記（Cabinet Notebook）等檔案的封閉年限從50年被縮短至30年，人口普查檔案（Census Records）的封閉年限仍舊保持在99年?？s短檔案封閉期的做法有助于進一步保障公民的知情權，擴大政府信息公開的力度，提高公民利用檔案的意識。但值得注意的是，縮短檔案封閉期的舉措并不是一蹴而就的，澳大利亞國家檔案館為此制定了周密的針對聯邦機構檔案和內閣筆記的為期10年的檔案開放過渡期。（見表2）

2.2精細、可操作的檔案限制利用條款

立法是一個極嚴肅的過程，代表一個國家的權威，反映一個社會的意識，孟德斯鳩曾尖銳指出：法律條文含糊不清，罪名不清，足使一個政府墮落到專制主義中去。[5]澳大利亞聯邦《檔案法（1983年）》在界定不予開放檔案范圍時，采用了“豁免檔案（Exempt Records）”的概念和實際開放中的“信息可分割原則”。該法第33條以明確、清晰的法律術語規定：“為本法目的，若聯邦檔案包含下列信息或事項，將被認為是豁免檔案”，并詳細列舉了屬于“豁免檔案”范圍的13種檔案，主要包括對聯邦安全、國防或者國際關系造成損害的信息；外國政府、國際組織秘密傳輸給聯邦政府或代表聯邦或聯邦授權單位接收該信息或事項的人；對聯邦或聯邦機構的財政、財產利益產生重大負面影響，且不符合公共利益的信息；違反保密規定的信息；會損害法律調查，違反稅法，危害個人生命和財產安全的信息等[6]。除了上述“豁免檔案”不可對公眾開放外，對其余的檔案，公眾均有權利用。這一做法明顯遵循了“最大限度公開”的原則，即假設“公共機構持有的一切信息都應當可以公開，除非處于維護公共利益的考慮有壓倒性的理由對信息進行保密”。在澳大利亞檔案開放工作中，遵循“信息可分割原則”，采用遮蓋或刪除等技術手段，區分處理“豁免信息”，不會因一份檔案中包含有部分豁免信息而拒絕提供利用這份檔案。實際上，澳大利亞國家檔案館在檔案公開利用方面已取得突出成就，館藏大部分檔案（98%）已經向公眾全面開放，不足2%的檔案由于含有豁免信息而部分開放，僅0.25%的館藏檔案因全部包含豁免信息而被限制利用。[7]

2.3簡便合理的檔案利用規定

關于公眾利用檔案的相關規定，主要體現在澳大利亞聯邦《檔案法（1988年）》和《信息自由法（1982年）》兩部法律中，總體特點為：公眾申請利用手續簡化且設有權利救濟條款，最大程度保證公民知情權的實現?！稒n案法（1988年）》第31條明確規定：“公眾根據本法可以利用的檔案范圍為公開檔案、檔案館或者聯邦機構保管檔案、非豁免檔案”。該法的第40條，規定了公眾利用以上檔案必須經過申請，而檔案館收到申請后，應當采取合理措施使申請人盡快獲得申請決定的有關通知，無論何種情形，通知必須在90個工作日內送達。當檔案館拒絕申請人利用檔案時，決策者必須書面通知申請人，告知該申請被拒絕的理由、做出該決定的人員的姓名職務并告知申請人有申請復核和向有關信息專員申訴的權利[8]。值得注意的是，《檔案法（1983年）》并沒有要求公民在行使此項權利時須向國家檔案館證明與所要求的檔案存在利益聯系，也不必填寫繁雜的利用申請表格，陳述自己利用檔案的理由或者原因。相反，檔案館在做出拒絕公眾利用檔案的申請時，必須具體闡述理由和法律依據。這一做法源于這樣一種假設：公開性至少意味著證明的責任應當落在拒絕提供信息獲取權的一方。[9]這一做法使得檔案館不得以任何無依據的借口和理由拒絕公眾利用檔案的申請。同時，澳大利亞聯邦《檔案法（1983年）》將公眾的檔案利用權與檔案公布權進行了整合，在該法第58條關于“本法規定外的檔案利用”一條中明確規定：“本法并未阻止個人出版或以其他方式利用檔案（包括豁免檔案）”。[10]對于仍處于封閉期內不含豁免信息的檔案，公眾可以依據《信息自由法（1982年）》進行申請利用。此外，關于檔案是否提供利用，只有檔案的形成部門擁有批準權利，檔案館負責采取合理的措施幫助申請者向合適的機構提交有效申請，此項申請同樣不需要提供利用檔案的理由，只需表明該項申請的法律依據為《信息自由法（1982年）》，并陳述所需要的檔案內容和自身的有效地址即可。如果公眾對檔案館處理申請結果并不滿意，可以要求檔案館重新進行內部審核（Internal Review），檔案館必須在30天內做出回復，公眾或可以向澳大利亞信息專員（the Australian Information Commissioner）提出重新審核（Information Commissioner Review），審核內容將包括初次申請后檔案館的答復或者經過檔案館內部審核后的二次回復。

2.4協調一致的檔案開放利用法律體系

澳大利亞聯邦檔案法律法規中關于檔案開放利用的部分主要由《信息自由法（1982年）》《檔案法（1983年）》《隱私權法（1988年）》三部法律進行協調，它們所涉及的調節對象各有不同側重，既做到了各司其職又避免了法律條文因模糊不清在實際中出現相互扯皮的現象。

澳大利亞聯邦《檔案法（1983年）》中檔案開放利用的部分主要針對處于開放狀態的檔案，公眾依據該法向國家檔案館提出利用申請，且無需支付任何申請費和機構處理費。同時依據該法，公眾擁有在閱覽室（Reading Room）查看檔案的權利以及申請被拒后公眾上訴的相關權利。值得指出的是，《檔案法（1983年）》第55A條第5節規定了關于加急利用（Accelerated Access）和特別利用（Special Access）的相關規定，加急利用方式針對對象是處于封閉期內的檔案，它由檔案形成機構經過慎重考慮后給出；特別利用方式主要指將處于封閉期內的檔案經有關部門同意提供給滿足特殊需求條件的群體，而非普通公眾?！缎畔⒆杂煞ǎ?982年）》中關于檔案開放利用的部分，其調節的主要對象是聯邦機構產生的處于封閉期內的檔案，但不調節情報機構檔案的公開，同時，公眾可以依據該法案申請查看自身檔案信息，如果公眾信息存在不完整、錯誤、過期的情況，公眾有權要求相關機構進行完善和更新?！峨[私權法（1988年）》不提供訪問檔案的權利，但規定必須根據公民個人請求授予其訪問個人信息的權限，主要針對已經被《檔案法（1983年）》和《信息自由法（1982年）》列為“豁免信息”而限制利用的檔案。《隱私權法（1988年）》的作用是嚴格控制政府機構處理公民個人信息的方式。該法案規定公眾有權向澳大利亞信息專員投訴個人信息收集、存儲、披露、修改和使用過程中的不當行為。同時，該法案進一步強化了公眾要求有關機構完善自身不完整、過期、錯誤信息的權利（該權利的法律依據由FOI法案提供）。（見圖1）[11]

3對完善我國檔案開放利用法規的思考

3.1設置新舊封閉期過渡，遵循信息可分割原則

清晰、簡明的法律條款有助于各方就某一問題達成共識、減少分歧而極具可操作性?！吨腥A人民共和國檔案法（2020年）》本著“服務經濟社會發展，讓人民群眾共享檔案事業發展成果”的價值取向[12]，在進一步擴大館藏檔案資源的深度和廣度層面取得了重要進步?！稒n案法（2020年）》第二十七條規定：“縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿二十五年向社會開放。經濟、教育、科技、文化等類檔案，可以少于二十五年向社會開放；涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會開放?！痹摲▽n案的封閉期從“三十年”縮減至“二十五年”，將會推動更多館藏檔案向社會大眾開放，但檔案封閉期的改變并非一蹴而就，需要通過設置過渡期對檔案的移交期限和開放年限做出明確的過渡規定，從中央到地方全面部署，分批次地對形成年限超過25年的檔案進行開放，從而避免檔案機構因缺乏統一指揮而對新舊封閉期的銜接理解不一而不開放檔案的結果。

同時，應進一步明確檔案限制利用的對象是“信息”而非包含信息的“文件”，二者并非同一事物，可采用技術手段的方式將“文件”上的“敏感信息”遮蓋，但不拒絕提供該份“文件”的正常利用，這一舉措對于數字時代尤其是“載體”與“內容”可分離的電子檔案的開放會變得格外重要，且會進一步拓寬檔案開放的范圍，發掘出對黨和國家、對人民更加有意義、有價值的檔案信息。

3.2貫徹“以人為本”理念，完善公民法律救濟途徑

2014年中辦、國辦《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出：“建立健全方便人民群眾的檔案利用體系”。隨著經濟發展和社會進步，人民群眾利用檔案的需求越來越強烈，立法保障公民利用檔案的權利是必然要求。[13]《檔案法（2020年）》第五條規定：“一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務，享有依法利用檔案的權利”，這是我國首次以法律的形式明確公民利用檔案的權利。因此，檔案機構應本著“保障公民檔案利用權利，以人為本”的理念，在制定相關法規條例時，簡化檔案利用手續。首先，應尊重公民出于“休閑”或“好奇”的查閱檔案目的；其次，公民在查閱檔案時，不必提供復雜的證明材料，也無需向檔案機構陳述自己利用檔案的理由；再者，檔案機構拒絕公民利用檔案的申請時，須給出基于我國現有法律條文的解釋，而非沒有法理依據的理由，這是基于在檔案開放中舉證責任由檔案利用者轉移至檔案機構的行為，這一行為將會減少檔案部門自由裁量的空間，從而更好保障公民在實踐中的檔案利用權利。

同時，在保障公民檔案利用權救濟方面，我國《檔案法（2020年）》也取得了重要進步，第二十八條明確規定：“檔案館不按規定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應當及時調查處理并將處理結果告知投訴人”，這是我國《檔案法》首次以明文形式明確了保障公民檔案信息獲取權的投訴制度，但應進一步明確檔案主管部門處理投訴的辦理時間，防止因拖延而遲遲無法解決的局面。同時，單純將權利救濟的希望托付于檔案主管部門是遠遠不夠的，澳大利亞聯邦檔案利用體系引入了“行政上訴”“聯邦法院”以及向第三方機構“信息專員”投訴的救濟體系，進一步拓寬了公民保障自身權利的救濟途徑。在之后的實施細則或法律修訂中，我國應結合檔案事業的實際情況，合理地引入“行政訴訟”制度作為“向檔案主管部門投訴”途徑之外的第二重保障。

3.3協調檔案開放法律體系，培養人才助力依法治檔

檔案資源的開放利用是一個復雜的系統工程，與政府信息公開、文件資料解密、著作權等都有交叉，與此同時，檔案局過去作為獨立的檔案行政管理部門，享有行政主體資格，慣于主要以行政手段推進各項檔案事業建設。但檔案機構改革后，絕大多部省（自治區、直轄市）將檔案局的行政職能劃歸黨委辦公廳，黨委辦公廳加掛檔案局的牌子，通過行政手段推進檔案事業發展不如此前便利，這就要求檔案局更多借助法律手段推進各項檔案事業建設，[14]而彼此矛盾、銜接不暢的檔案法律體系必然對于依法治檔的順利推進產生阻礙。我國檔案法律法規體系可以從以下兩個方面進行協調：一方面，理順《檔案法（2020年）》與《政府信息公開條例》《保密法》《著作權法》等法律之間的關系。盡管《檔案法（2020年）》第十五條對政府信息公開和檔案開放的責任做出了較為明確的規定，但在新《檔案法》中應進一步明確在《政府信息公開條例》中已經公開的檔案，移交進檔案館后仍屬于開放狀態，從而避免原本開放的檔案信息進入檔案館后反而封閉的尷尬局面。此外，隨著公民對自身信息安全關注度的提升，我國檔案開放利用條款應與2020年開始制定的《個人信息保護法》《數據安全法》以及散落在其他法律中關于公民隱私保護的條款相互協調，與時俱進。另一方面，2020年新修訂的《檔案法》確定了今后檔案工作的基本方向和主要原則，具體的制度措施還需通過實施條例和一系列配套法規規章加以細化。[15]因此，《實施辦法》以及地方法規、行業規章要嚴格承襲《檔案法（2020年）》的立法原則、立法精神、立法條款，通過對原有配套檔案法規的廢立和修改，構建起細致完備、上下一致的檔案法律法規體系，從而增強新條款在實踐工作中的可行性和可操作性。

另外，依法治檔目標的實現也需要廣大檔案工作者在實踐中扎實地推進。一方面，檔案行政管理人員應嚴格按照新《檔案法》要求依法治檔，做好新《檔案法》的解讀與學習活動，監督指導所負責檔案工作使其合法、合理、合規；另一方面，在“局館分離”背景下，檔案館工作者應從“偏行政的保管員”轉變為檔案館公共服務職能的“構建者”和檔案法律法規的“踐行者”，主動學習、理解新的檔案法律法規，轉變“被動服務”思想，嚴格依法辦事，主動利用網絡等技術提供檔案利用，在檔案工作中捍衛新《檔案法》的立法精神。

注釋與參考文獻

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[13]徐擁軍.《檔案法》修訂草案的特點[N].中國檔案報， 2019-11-21（003）.

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