改進設施農業用地政策 促進現代農業健康發展

焦思穎

日前，自然資源部會同農業農村部印發《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（簡稱《通知》）。2019年12月19日，自然資源部召開媒體座談會，自然資源部耕地保護監督司司長劉明松和農業農村部種植業管理司司長潘文博對《通知》進行了解讀。

記者：《通知》出臺基于怎樣的背景和考量？

劉明松：為適應現代農業發展需要，近年來，原國土資源部會同原農業部先后兩次制定下發設施農業用地文件，在用地地類劃分、用地規模等方面明確支持政策，促進了設施農業發展。近年來，隨著農業現代化水平不斷提升，農業新的生產經營方式不斷涌現，規模經營水平和生態環境要求不斷提高，用地出現新情況新需求、面臨新形勢新要求。設施生產中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產的組織化、規模化程度不斷提高，對設施用地提出新需求。隨著家庭農場、養殖小區等農業生產模式的興起和推廣，畜禽養殖的規模化比例不斷提高，對設施用地提出新需求，原有政策需要，不斷改進完善。

此外，從前一時期“大棚房”問題專項清理整治看，不少地方存在以設施農業為名實質改變土地性質、違法違規占用耕地、建設與農業生產無關設施問題，一定程度上反映出政策有漏洞、監管有欠缺，有的政策規定需要體現差別化要求。為防止“大棚房”問題反彈，認真貫徹習近平總書記重要指示精神，落實李克強總理等中央領導同志的指示要求，需要研究改進設施農業用地政策，建立長效機制，促進現代農業健康發展。同時，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出臺新的文件繼續支撐設施農業發展。

在此背景下，自然資源部同農業農村部出臺了《通知》。在起草過程中，兩部進行了深入細致的調查研究，特別注意簡明、符合實際、好操作。

一是設施農業用地情形復雜，國家把住總體規定，地方細化管理要求。從調研情況看，我國區域差異大、設施農業種類繁多，用地形態各異。因此，國家層面難以對各地用地情況逐一作出規定，主要是從宏觀層面把握大的原則，進行宏觀管控，具體要求由地方根據實際進行細化。

二是概念明晰，把握政策著力點。《通知》不再對作物種植和畜禽與水產養殖中，哪些是生產設施，哪些是附屬設施和配套設施進行細分，而是以設施建設是否破壞耕地耕作層為問題實質和衡量標準，明確哪些設施可以使用耕地和永久基本農田，哪些不能。考慮種植類和養殖類的生產功能與用地情形不同，在允許使用永久基本農田上，差別化作出規定。

三是把握各級行權能力，合理劃分各項事權。根據行政層級，明確各級職責。市、縣自然資源部門會同農業農村部門負責設施農業用地日常管理，包括檢查執法。國家、省級自然資源部門和農業農村部門除制定政策外，要加強設施農業用地監管。

記者：在原有政策基礎上，《通知》在哪些方面作了改進突破？

劉明松：在原有用地管理方式、使用耕地等支持政策基礎上，《通知》從5方面作出改進。

一是設施農業用地納入農業內部結構調整范圍。設施農業包括作物種植設施（含規模化大田種植配建的設施）和畜禽水產養殖設施，可以使用一般耕地，不需辦理建設用地審批手續，不需落實耕地占補平衡。

二是對一些設施使用永久基本農田作出規定。對于作物種植中一些設施建設破壞耕地耕作層、又難以避讓永久基本農田的，養殖設施中涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，在補劃同等數量、質量永久基本農田前提下，允許使用永久基本農田，同時也確保永久基本農田不減少。

三是用地規模實行差別化政策。國家層面不再對用地規模作出統一規定，由各省（區、市）自然資源主部門會同農業農村部門根據生產規模和建設標準合理確定用地規模，體現各地差別化政策。需要強調的是，為了鞏固“大棚房”問題專項清理整治成果，保持政策銜接，《通知》明確“看護房”繼續執行“大棚房”整治整改標準。

四是允許養殖設施建設多層建筑。從節約資源、集約經營出發，《通知》明確養殖設施允許建設多層建筑。但各地在實施中，建多層養殖設施一定要注意符合相關規劃、建設安全等要求。

五是簡化用地取得方式。設施農業用地不需要審批，設施農業經營者與農村集體經濟組織就用地事宜協商一致后即可動工建設，由農村集體經濟組織或經營者向鄉鎮政府備案，鄉鎮政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源部門。涉及使用并補劃永久基本農田的，須事先經縣級自然資源部門同意后方可動工建設，始終堅持嚴格的永久基本農田保護制度。

記者：《通知》對促進設施農業健康穩定發展有什么積極意義？

潘文博：設施農業是現代農業的重要組成部分，促進設施農業發展是推進農業現代化的重要任務。近年來，我國設施農業快速發展，為有效保障蔬菜、肉蛋奶等農產品季節性均衡供應，增加農民收入，改善城鄉居民生活發揮了重要的作用。但是，還存在整體發展水平不高，機械化、自動化、智能化和標準化程度較低;科技創新能力弱，生物技術、工程信息和信息技術的集成運用不夠等問題。

2010年、2014年，原國土資源部會同原農業部制定印發了兩個文件，為支持和促進設施農業健康發展發揮了重要作用。《通知》適應現代農業發展新需求，從3個方面作出改進。

一是有利于滿足設施農業多樣化用地需求。隨著傳統農業功能的拓展和設施農業現代化水平的提高，用地需求發生了很大變化，現有政策難以滿足設施農業發展需要。《通知》的印發實施有利于延長產業鏈，提高產業效益，促進設施農業高質量發展。

二是有利于進一步調動各地發展設施農業的積極性。《通知》進一步明確了政策界限，簡化了用地取得方式，有助于提振各類經營主體發展設施農業的積極性。

三是有利于設施農業新技術、新裝備的推廣應用。近年來，設施新技術、新裝備不斷涌現。耕種收等環節的新型農機裝備應用，水肥一體化等新型栽培技術應用，物聯網等信息化手段應用都需要相應的設施農業用地支持。《通知》有利于加快推進新技術、新裝備的推廣應用，促進產業轉型升級，提升設施農業產業整體競爭力。

記者：各地如何落實《通知》規定，需要注意什么問題？

劉明松：《通知》下發后，政策落實是關鍵，各地要抓緊做好落實。

一是省級制定具體實施辦法。按照《通知》要求，省級自然資源部門要會同農業農村部門，根據設施農業生產實際，制定實施辦法，細化用地范圍、明確用地規模、細化用地取得程序。在制定實施辦法時，應注意與以往政策的銜接，妥善處理好已建和在建設施問題，確保政策平穩過渡。

二是市、縣做好具體實施。市、縣自然資源部門會同農業農村部門，要把服務設施農業用地當作重要任務，切實做好日常管理。要把握好設施建設是否破壞耕地耕作層、是否符合允許使用永久基本農田條件等情況，確保符合實際。使用永久基本農田破壞耕地耕作層需要補劃的，要嚴格落實補劃。要指導督促鄉級政府及時匯交設施農業用地信息，并按要求做好設施農業用地上圖入庫工作。

三是部、省級強化用地監管。自然資源部將建立設施農業用地監測監管系統，要求各地將用地信息在監測監管系統中上圖入庫。部、省級自然資源部門將充分利用現代科技手段，開展核實監督、實地檢查，及時發現糾正違法違規，確保農地農用。

記者：“大棚房”問題專項清理整治與印發《通知》有什么關系？

潘文博：按照黨中央、國務院部署要求，2018年8月以來，農業農村部、自然資源部會同有關部門單位，開展“大棚房”問題專項清理整治，全面排查，摸清底數，堅決整治整改，嚴格執法問責，嚴守耕地保護紅線，堅決遏制農地非農化。

專項行動有力堵住了以設施農業為名違法違規用地行為的“后門”。在堵住“后門”的同時還要開好“正門”，要給地方和經營主體以明確的政策信號，引導設施農業規范發展。《通知》的起草結合了各地各方面的用地需求，征求了基層部門和經營主體意見，綜合考慮各方因素。一是保持了政策的連續性。既保留了2010年、2014年文件中行之有效的政策，也延續了“大棚房”專項整治的一些舉措。二是保障合理的用地需求。充分考慮了種植、養殖等不同設施生產形式，產前、產中、產后等生產環節，一般耕地、永久基本農田等不同用地類型需要，對直接用于設施農業生產和直接服務于設施農業生產的合理需求，提供了全方位政策保障。三是保護設施農業穩定發展良好勢頭。《通知》從宏觀管控方面提出用地管理的原則要求，在用地規模、建設標準等方面留出政策空間，利于各地根據實際制定具體實施辦法，激發設施農業內部潛力，保持良好發展勢頭。

各地在制定具體實施辦法時，既要立足于促進設施農業健康穩定發展，也要嚴守政策界限，嚴防“大棚房”問題反彈，不能突破兩條底線。一是必須是直接用于或直接服務于設施農業生產設施。二是不得改變設施的性質和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂等經營性用途。同時，要合理確定用地規模和建設標準，既要考慮政策間的銜接性、連續性，也要考慮相鄰區域間的一致性、協調性，確保農地農用、農棚農用。（摘編自2019年12月20日《中國自然資源報》1版）