生態文明背景下的國土空間規劃體系構建

姚晉恩 容海川城鄉規劃設計院有限公司

1 前言

國土空間規劃體系是近期提出的國土統一、權責劃分新理念，若想大力推廣該理念，則需轉變固有的思維模式，在以往經驗總結的基礎上，推動國土空間規劃體系與時代發展的全面融合。當前，國土空間規劃體系建設務必高度重視生態文明建設，全方位滿足人們對生活的要求，為國家治理體系建設奠定基礎。

2 生態文明建設與國土空間規劃的關系

2.1 促進城市建設、經濟發展與生態保護的深度融合

基于生態文明視角建設國土空間規劃體系，能夠促進生態環保行業的全面發展，其對于社會產業消費結構的轉型升級也起到推動作用，進而向國土空間規劃提供全面指導（如圖1）。國土空間規劃中，工作人員需堅持因地制宜和順勢而為的原則，協調城市發展、經濟建設和生態保護的關系。

圖1 國土空間規劃體系

2.2 保留區域特性，創建多元化的城市發展模式

我國經濟發展中，環境受到了較大的影響，生態系統退化明顯，資源現狀不容樂觀。國土空間規劃中，應適度調整空間結構，加大土地資源利用率，構建人與自然協調發展的生活環境，在規劃中高度尊重并保留區域特征，創建個性化和多元化的城市發展圖景。

2.3 提升國土空間規劃的經濟效益和社會效益

生態文明建設能夠指導國土空間規劃體系建設，逐步縮小空間發展差異，加大經濟總量，加強城市發展功能分區規劃，從而更好地展現城市發展的功能，在生態文明建設的基礎上，增大國土空間規劃的經濟和社會效益。

3 生態文明建設背景下構建國土空間規劃體系的思路

3.1 編制審批體系建設

3.1.1 編制體系

圖2 編制體系

基于新時期生態文明建設的要求確定空間規劃體系創建的思維和目標，創建五級三類國土空間規劃編制體系。五級主要指省、市、縣、鄉鎮五個等級的國土空間規劃，落實自上而下的編制，下層的規劃內容要高度滿足上層提出的規范和要求，有效落實國家的戰略意志，達成國家提出的戰略目標（如圖2）。三類主要指的是創建總體規劃、詳細規劃及專項規劃，并以此為基礎實現多種規劃的協調發展，注重規劃銜接的質量。

3.1.2 審批體系

審批體系和編制體系中的五級基本一致，五級規劃充分體現了管什么、批什么的原則，審查規劃中的重點內容、規劃戰略定位、空間格局、要素配置、重要指標的落實及信息平臺建設等內容，檢查規劃過程和規劃成果的程序性，如有必要，還需合理應用人機交互形式做好檢查工作，專項規劃審批中，要對國土空間規劃能否約束和指導詳細規劃進行全方位審查。專項規劃、詳細規劃和國土資源規劃的核對工作也尤為關鍵。

3.2 實施體系與監督體系構建

3.2.1 實施體系

規劃工作的實施充分展現了規劃的權威性，主要是依據規劃設計方案及要求開展區域國土空間活動管理，需要所有國土空間的應用功能開展管理的過程。如有必要，則需積極引入第三方評價機構，在落實規劃內容的過程中，建立年度檢查、中期評估和總結評估機制，并依據當前的情況，評估規劃落實的進度，針對現階段存在的不足提出切實可行的整改建議，在評估的基礎上，將調整后的規劃重新提交和審批，通過審批后方可執行，以此建設從規劃到再實施的動態閉環體系。

3.2.2 監督體系

監督是評價實施情況是否滿足規劃要求的過程，同時，也是對規劃實施部門的檢驗與考核。建立規劃動態監測與預警機制，實現監督信息系統的協調統一和聯動評價，并合理利用新技術和新方法，創建動態規劃實施監督體系。另外，高度落實規劃概況的政務信息公開工作，主動接受人大、市審計和社會的監督，且將落實的概況作為政府考核評價中的重要內容。

3.3 法規政策體系構建

3.3.1 法規體系

基于新時期的生態文明思想建設和國家機構改革中的重要機遇，梳理現有的法律法規，全方位結合國土空間規劃中的問題和未來發展的總體趨勢要求，在現有的法律體系下，建立同空間規劃相關法律條例密切聯系的有機整體。積極優化和完善國土空間規劃的法律框架，確定規劃法律的地位，明確規劃職能的要求、分類標準、管理權限和規劃審批等環節的技術要求，以此全面體現規劃權的有效性和權威性。

3.3.2 政策體系

政策體系補充了法規體系中缺失的內容，規劃編制執行、評估和完善均需要社會的廣泛參與及多個部門的共同配合，且建立完善的配套政策，以此形成完整的、鏈條式的政策制度體系。在體系建設中需涵蓋調查評價、規劃編制、耕地保護、用途管理、土地利用和生態修復等內容，從而為落實區域全要素管理奠定堅實的基礎。

3.4 技術標準體系構建

3.4.1 技術體系構建

國土空間規劃編制和落實過程中的全過程監督技術隨著時代的發展而不斷變化，具有較強的時代性。在建設方法技術體系的過程中，也要將創新與融合作為宗旨和原則。合理應用方法技術是規劃科學決策的基礎。在構建體系的過程中，應大力開展技術創新，以此適應時代建設和發展的要求。此外，主動吸收區塊鏈、人工智能、物聯網、大數據等多種新型的先進技術，為規劃的協調與統一奠定堅實的基礎，同時也可維持上下級傳導功能的整體性和連貫性。發展國土空間全要素、全過程統籌數字化和信息化建設，形成動態適應的國土空間規劃方法技術體系。

3.4.2 標準體系構建

標準是實踐經驗的濃縮與總結，也是理論的升華。創建完善的標準體系能夠為國土空間規劃編制審核工作創造有利條件。新時期國土空間規劃標準體系建設中，需要以公眾廣泛參與和國家標準化為基礎，積極促進行業管理、新學科建設和全要素空間治理。學習借鑒現有的行業標準，從而建設更為完善的標準體系，充分發揮空間規劃管理的作用和功能。

4 基于生態文明的國土空間規劃體系構建要點

4.1 堅持正確的生態視角

基于生態視角更容易掌握問題的實質。相關部門需培養人員以生態視角看待問題的思維和能力。生態中涵蓋經濟生態、社會生態、文化生態和產業生態，因此在創建生態視角中，要以多元性和整體性為前提，以生態視角推動城市規劃與發展。

4.2 構建市場化、多元化的生態補償機制

補充機制建設和運行需依據國家出臺的法律法規，大力保護空間，結合土地、水源條件下的生態損失，運行保護項目。生態空間應構建多種資源和多元化的機制，并在市場化保護及開發項目的運行中確定方案，依據生態修護的程度及要求，落實空間環境補償機制。

4.3 重視生態空間的應用基礎研究

深度了解空間運行過程中需要的條件，引入先進的技術和方法，并基于監測和保護兩個方面加強規劃工作，在國土研究的不同地域和范圍基礎上，探索不同標準模式下的技術要求，根據生態修養概況加強自然條件保護，與此同時，也需對基礎研究中的設計內容做好環境整治工作。

5 結束語

綜上，國土空間規劃體系建設的過程中，應踐行生態文明建設優先的基本原則，不斷提高治理的水平，這也是國土空間規劃建設中不可忽視的重要內容。國土空間規劃體系建設具有系統性和復雜性，我們無法將其視為若干空間的規劃拼接。為此，就需要采取有效措施實現城鄉規劃與土地利用規劃的全面融合，建設高水平、綠色環保且滿足時代發展要求的國土空間規劃體系。