江西省婺源縣耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果評(píng)價(jià)及其改進(jìn)對(duì)策

黃宏勝，邵新霞，鐘海燕

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 江西省鄱陽(yáng)湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江西 南昌 330045)

耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)資源，耕地保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)，耕地后備資源總量趨于枯竭，同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)也要求部分耕地實(shí)行生態(tài)退耕，由此導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度日趨加大[1]；另一方面，為了保證我國(guó)糧食安全、耕地紅線不被突破[2]，耕地占補(bǔ)平衡制度仍將持續(xù)。

從1997年4月耕地占補(bǔ)平衡制度提出至今，我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度經(jīng)歷了“數(shù)量平衡—數(shù)量、質(zhì)量平衡—數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)平衡”3個(gè)階段[3]。2017年12月《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕13號(hào))提出，建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)新機(jī)制，落實(shí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)。至此，耕地占補(bǔ)平衡方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由單一的耕地占補(bǔ)指標(biāo)平衡轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)行耕地?cái)?shù)量、糧食產(chǎn)能和水田面積3類指標(biāo)的核銷制。

耕地占補(bǔ)平衡政策是我國(guó)耕地保護(hù)政策的重要組成部分，如何衡量耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施效果，事關(guān)耕地保護(hù)與糧食安全。郭珍[4]評(píng)價(jià)了我國(guó)耕地保護(hù)制度下耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)的實(shí)施績(jī)效，認(rèn)為數(shù)量保護(hù)層面或許能實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，但在保護(hù)耕地質(zhì)量、生態(tài)上實(shí)施績(jī)效較差，耕地土壤退化嚴(yán)重，不利于糧食安全。王兵等[5]以河南省為例，歸納了耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施的3大成效，面臨的5大問(wèn)題，提出了6項(xiàng)建議。梁邦利等[6]總結(jié)了浙江省占補(bǔ)平衡政策實(shí)施20 a取得的成效，包括遏制了耕地急速減少、控制了建設(shè)規(guī)模急劇擴(kuò)大、促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用。

現(xiàn)有的耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果評(píng)價(jià)主要集中在國(guó)家和省級(jí)尺度，多采用定性方法歸納耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施效果。本研究以江西省婺源縣為例，探索在縣域尺度評(píng)價(jià)耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果的方法。基于婺源縣“十二五”期間(2011—2015年)耕地占補(bǔ)、糧食生產(chǎn)等相關(guān)數(shù)據(jù)，定量分析婺源縣耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提出對(duì)策。

1 婺源縣耕地占補(bǔ)平衡狀況

1.1 研究區(qū)概況

婺源縣位于江西省東北部，系贛、浙、皖3省交界處，總面積2 967 km2，素有“八分半山一分田，半分水路和莊園”之稱。婺源縣屬于丘陵地貌，地勢(shì)大致由東北向西南傾斜，全縣森林覆蓋率高達(dá)82.5%，5 A級(jí)旅游景區(qū)1家，4 A級(jí)旅游景區(qū)12家，是全國(guó)4 A級(jí)旅游景區(qū)最多的縣。2017年，婺源縣GDP達(dá)到100.78億元，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由上年的13.07∶32.81∶54.12優(yōu)化為9.27∶34.42∶56.31。

1.2 2011—2015年耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施狀況

1.2.1 數(shù)量分析

根據(jù)婺源縣2011—2015年用地臺(tái)賬(數(shù)據(jù)來(lái)源于婺源縣國(guó)土資源局)，“十二五”期間全縣新增建設(shè)占用耕地面積173.60 hm2，年均占用耕地34.72 hm2；補(bǔ)充耕地面積為489.49 hm2，年均補(bǔ)充耕地97.90 hm2。全縣建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量變化呈波動(dòng)趨勢(shì)(圖1)，其中，2014年建設(shè)占用耕地最多(70.55 hm2)。2011—2015年，婺源縣大力實(shí)施土地整治項(xiàng)目，但補(bǔ)充耕地的數(shù)量呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)。2011—2015年，婺源縣耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量節(jié)余315.89 hm2，實(shí)現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量的占補(bǔ)平衡。

圖1 婺源縣2011—2015年耕地占補(bǔ)數(shù)量比較

1.2.2 地類分析

根據(jù)婺源縣2011—2015年用地臺(tái)賬，全縣新增建設(shè)用地占用水田138.62 hm2，補(bǔ)充水田78.83 hm2；占用旱地34.98 hm2，補(bǔ)充旱地410.66 hm2。雖然實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)的數(shù)量平衡，但是補(bǔ)充的水田面積小于建設(shè)占用水田面積，耕地占補(bǔ)存在地類不平衡的現(xiàn)象(圖2)。

圖2 婺源縣2011—2015年耕地占補(bǔ)地類構(gòu)成

1.2.3 質(zhì)量分析

基于2011—2015年婺源縣建設(shè)占用耕地和土地整治補(bǔ)充耕地的質(zhì)量等級(jí)，分析耕地占補(bǔ)質(zhì)量平衡狀況。首先，將婺源縣2011—2015年新增建設(shè)用地報(bào)批范圍線疊加2009年二調(diào)變更基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，得到婺源縣2011—2015年新增建設(shè)占用耕地圖斑，再運(yùn)用ArcGIS工具中的Spatial Join功能疊加婺源縣耕地質(zhì)量等更新成果，得到各建設(shè)占用耕地地塊的耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)；然后，將婺源縣2011—2015年土地整治項(xiàng)目范圍線(包括土地開(kāi)發(fā)、土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目)疊加2009年和2016年二調(diào)變更數(shù)據(jù)庫(kù)中的DLTB，得到2011—2015年婺源縣補(bǔ)充耕地圖斑，再運(yùn)用ArcGIS工具中Spatial Join功能疊加婺源縣2015年耕地質(zhì)量等更新成果，得到各補(bǔ)充耕地地塊的質(zhì)量等別數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖3所示。

圖3 婺源縣2011—2015年占用耕地和補(bǔ)充耕地的質(zhì)量等別對(duì)比

根據(jù)圖3，在占用耕地的等別中，7等地占比最大(48%)，面積為83.82 hm2；13等地占比最小(1%)，面積為1.93 hm2。在新增耕地等別中，12等地占比最大(26%)，面積為128.71 hm2；13等地占比最小(4%)，面積為18.15 hm2。占用耕地的平均質(zhì)量等別為8等，而補(bǔ)充耕地的平均質(zhì)量等別為10等，占補(bǔ)耕地的質(zhì)量存在明顯差異。總體上看，占用耕地集中在7等地，為城鎮(zhèn)周邊、公路沿線的優(yōu)質(zhì)耕地；補(bǔ)充耕地集中在12等地，為偏遠(yuǎn)地區(qū)低等地，占補(bǔ)耕地的質(zhì)量差異較大，占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象客觀存在。

1.3 補(bǔ)充耕地來(lái)源

根據(jù)2011—2015年婺源縣實(shí)施的土地整治項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，通過(guò)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)、土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式共補(bǔ)充耕地489.49 hm2，其中通過(guò)土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地464.84 hm2，占比94.96%(圖4)。由此可見(jiàn)，婺源縣耕地補(bǔ)充來(lái)源單一，過(guò)度依賴土地開(kāi)發(fā)來(lái)補(bǔ)充耕地，將會(huì)導(dǎo)致后備耕地資源急劇減少、補(bǔ)充耕地壓力增大，不利于耕地占補(bǔ)平衡制度的持續(xù)實(shí)施。

圖4 婺源縣 2011—2015年補(bǔ)充耕地來(lái)源

2 耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果評(píng)價(jià)

2.1 耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.1.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

為了使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能準(zhǔn)確地反映研究區(qū)耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)施效果，在評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇上應(yīng)遵循綜合效益原則、系統(tǒng)原則，兼顧科學(xué)性與實(shí)用性。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論、資源環(huán)境綜合承載力和土地綜合效益等理論，結(jié)合婺源縣的實(shí)際情況，通過(guò)對(duì)影響耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果的各相關(guān)因素進(jìn)行篩選，建立婺源縣耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2.1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

采用特爾斐法定量評(píng)價(jià)目標(biāo)和指標(biāo)的權(quán)重，即由10名熟悉婺源縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地利用狀況的專家組成打分組，對(duì)評(píng)價(jià)目標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行3輪專家打分。評(píng)價(jià)目標(biāo)、指標(biāo)的權(quán)重值在0～1，各目標(biāo)權(quán)重值之和為1。

式中：Wi為第i個(gè)目標(biāo)或指標(biāo)的權(quán)重；Ei,j為專家j對(duì)于第i個(gè)目標(biāo)或指標(biāo)的打分；n為專家總數(shù)。根據(jù)專家打分結(jié)果，所建立的指標(biāo)體系及其權(quán)重詳見(jiàn)表1。

表1 婺源縣耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其權(quán)重

2.2 耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果評(píng)價(jià)方法

2.2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論、資源環(huán)境綜合承載力和土地綜合效益等理論[7]，結(jié)合婺源縣的實(shí)際情況，從耕地占補(bǔ)平衡的數(shù)量、質(zhì)量、地形坡度、地類、耕作便利程度、人均耕地面積等6個(gè)方面對(duì)婺源縣耕地占補(bǔ)平衡情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，根據(jù)各種地類、質(zhì)量、坡度、耕作便利程度地塊的糧食產(chǎn)能情況，對(duì)評(píng)價(jià)得分進(jìn)行修正評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)公式：

式中：Ki為耕地占補(bǔ)平衡各評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化得分，B為補(bǔ)充耕地面積，Z為占用耕地面積，λi為各評(píng)價(jià)指標(biāo)的修正系數(shù)。

耕地占補(bǔ)平衡質(zhì)量修正系數(shù)λ2：婺源縣耕地質(zhì)量利用等別分布在7～13等，根據(jù)原國(guó)土資源部的調(diào)查數(shù)據(jù)，7～13等地667 m2的糧食產(chǎn)量依次為510、470、430、390、350、310、270 kg。根據(jù)各等別耕地的產(chǎn)能，測(cè)算7～13等耕地占補(bǔ)平衡質(zhì)量修正系數(shù)依次為1、0.92、0.84、0.76、0.69、0.61和0.53。

耕地占補(bǔ)平衡地類修正系數(shù)λ3：根據(jù)原國(guó)土資源部的調(diào)查數(shù)據(jù)，水田667 m2的糧食產(chǎn)量平均為500 kg，稻谷價(jià)格按2.5元·kg-1計(jì)，旱地667 m2的油菜產(chǎn)量平均為125 kg，菜油價(jià)格按5元·kg-1計(jì)，根據(jù)水田和旱地的經(jīng)濟(jì)效益，在水田的基數(shù)上，測(cè)算出旱地的修正系數(shù)為0.5。

耕地占補(bǔ)平衡坡度修正系數(shù)λ4：婺源縣坡度大的耕地大多位于山谷、山腳下，耕地地力條件差，灌溉排水設(shè)施不完善，光照時(shí)間不足，糧食產(chǎn)能低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1～5級(jí)坡度667 m2的糧食產(chǎn)能依次為750、600、500、400、300 kg，相應(yīng)地，2～5級(jí)坡度的修正系數(shù)依次為0.80、0.67、0.53、0.40。

耕作便利程度修正系數(shù)λ5：新增建設(shè)占用耕地大多在城鎮(zhèn)周邊或交通沿線，耕作便利，農(nóng)民耕種積極性高；而補(bǔ)充耕地大多位于山谷、山腳的生地，交通不便，耕作便利程度低，農(nóng)戶耕種的積極性不高，故補(bǔ)充耕地面積的耕種便利程度在占用耕地的基礎(chǔ)上修正，修正系數(shù)取值0.8。

2.2.2 耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果評(píng)價(jià)模型

耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果評(píng)價(jià)公式：

式中：A為耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果的綜合得分；β為人均耕地面積修正系數(shù)，用于衡量縣域人均耕地稀缺程度，江西省人均耕地面積697.02 m2，婺源縣人均耕地面積620.31 m2，取值0.93。綜合得分越高，說(shuō)明實(shí)施效果越好；反之，說(shuō)明實(shí)施效果越差。按綜合得分劃分為4個(gè)層次：0≤A<1，為不可持續(xù)；1≤A<2，為基本可持續(xù)；2≤A<5，為較可持續(xù)；A≥5時(shí)，為穩(wěn)定可持續(xù)。

2.2.3 評(píng)價(jià)結(jié)果

計(jì)算婺源縣2011—2015年各年度耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果的評(píng)價(jià)得分(表2)。2011—2015年，婺源縣耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果評(píng)價(jià)得分呈下降趨勢(shì)，“十二五”期間的平均得分為2.33，較可持續(xù)。但從得分趨勢(shì)看，婺源縣耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施呈現(xiàn)不可持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

表2 婺源縣耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施效果評(píng)價(jià)得分

3 小結(jié)與建議

3.1 小結(jié)

以江西省婺源縣為研究區(qū)域，采用定量與定性相結(jié)合的方法在縣域尺度上對(duì)當(dāng)?shù)?011—2015年耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2011—2015年，婺源縣耕地占補(bǔ)平衡在數(shù)量上達(dá)到了“占一補(bǔ)一”的要求。2011—2015年婺源縣新增建設(shè)用地占用耕地面積為173.60 hm2，年均占用耕地面積34.72 hm2；新補(bǔ)充耕地面積為489.49 hm2，年均補(bǔ)充耕地面積97.90 hm2。

2011—2015年，婺源縣占用耕地和補(bǔ)充耕地在質(zhì)量上差異較大，存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象，占水田補(bǔ)旱地。新增建設(shè)用地占用水田的比例較大，這不利于耕地占補(bǔ)平衡的可持續(xù)性。但從2011—2015年的總體發(fā)展趨勢(shì)上看，補(bǔ)充的水田數(shù)量呈上升趨勢(shì)，補(bǔ)充的旱地?cái)?shù)量則呈下降趨勢(shì)，總體趨勢(shì)有好轉(zhuǎn)。

2011—2015年，婺源縣共補(bǔ)充新增耕地489.49 hm2，其中依靠土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充的耕地面積高達(dá)464.84 hm2。過(guò)度依賴土地開(kāi)發(fā)來(lái)補(bǔ)充耕地將會(huì)面臨后備資源不足、補(bǔ)充耕地壓力增大的問(wèn)題。以單一的項(xiàng)目形式來(lái)補(bǔ)充耕地，不利于耕地占補(bǔ)平衡的可持續(xù)性。

3.2 建議

控制新增建設(shè)用地。新增建設(shè)用地不占少占耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地。建議盤(pán)活存量建設(shè)用地，改造閑置低效用地，集約利用現(xiàn)有建設(shè)用地。

拓寬補(bǔ)充耕地的渠道，轉(zhuǎn)變耕地補(bǔ)充方式，多來(lái)源途徑、多資金渠道補(bǔ)充耕地。適時(shí)調(diào)整耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)方向，改變以往以土地開(kāi)發(fā)為主的耕地補(bǔ)充策略，將補(bǔ)充耕地的形式向空心村和廢棄礦山復(fù)墾方向調(diào)整。

加強(qiáng)監(jiān)管力度，狠抓補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的實(shí)施。確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量雙達(dá)標(biāo)，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/p>

規(guī)范實(shí)施耕地異地占補(bǔ)平衡，完善補(bǔ)充耕地交易制度，更好地發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，調(diào)動(dòng)后備資源豐富的地方開(kāi)發(fā)耕地后備資源的積極性。