老年教育政策內容的四重審視

【摘要】我國老年教育正處于初步發展階段，存在著較多的現狀性問題和發展性問題，迫切需要一批“有用”“管用”“實用”的老年教育政策予以支持。老年教育政策內容研究或審視的目的是分析現行老年教育政策內容的瑕疵或缺漏，并以問題為導向對老年教育政策內容的設計、修訂提出建設性建議，提高老年教育政策內容的科學性、合理性、有效性，為老年教育發展創造一個良好的政策環境。

【關鍵詞】老年教育;終身學習;政策內容

【中圖分類號】G777【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2020）01-0035-05

【作者簡介】吳結（1976—），男，江西余干人，研究員，碩士生導師，廣東理工職業學院教育研究院常務副院長，廣東省學習型社會建設協同創新研究中心副主任，研究方向為終身教育理論、老年教育、社區教育。

教育政策研究主要是對政策內容（文本）、政策執行、政策執行效果等進行研究，其中政策內容是最重要的研究對象，又可以分為對現行教育政策內容的評價性研究、對預制教育政策內容方案的開發性研究、對準定教育政策內容方案的修正性研究、對備擇教育政策內容方案的論證性研究等研究類型。一般而言，好的教育政策內容必須達到“有用”“管用”“實用”的標準。[1]老年教育政策的核心目標是保障老年人終身學習需求的滿足，同時保障“提升老年人個體生活品質”“服務社會和諧發展”和“推動區域經濟社會發展”等，實現“老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”。根據老年教育政策內容的評價標準以及所要解決的問題，可以從多個維度去對老年教育政策內容的科學性、合理性、有效性進行審視，以此優化老年教育發展的政策環境。

一、老年教育政策內容的關聯程度審視

關聯程度是從體系發展的角度來揭示某一領域政策內容和形式的演變規律，是了解政策體系發展情況的基本研究方法。通常的政策關聯性研究會針對一個綱領性政策文件，然后從支撐性和一致性兩個維度來研究綱領性政策文件與實施細則等配套性政策文件之間的關聯性。[2]相比于其他教育類型，老年教育是一項社會性較為鮮明的系統性工程，決定著老年教育政策研究不能拘囿于教育領域，必須開展跨領域研究。此外，老年教育作為一項尚處于發展起步階段的社會公共事務，其政策體系必定也處于不完善、不成熟的演變階段。因此，老年教育政策內容關聯性研究可以拓展一般性政策關聯性的研究視角，嘗試從政策體系內外進行綜合關聯性研究，即開展縱向關聯性研究和橫向關聯性研究。

縱向關聯性研究是立足于老年教育政策內容體系自身的演變，來審視綱領性政策內容與實施細則等配套性政策內容之間的支撐性和一致性。從政策制定的法律依據來看，我國制定老年教育政策主要依據《憲法》《教育法》《老年人權益保障法》。《憲法》《教育法》沒有明確提出“老年教育”，只是將“老年教育”蘊意在“公民教育”中。《老年人權益保障法》從1996年頒布時就提出“老有所學”，并確定“老年人有繼續受教育的權利”，成為我國老年教育綱領性政策制定的重要法律依據。縱觀我國老年教育事業發展歷程，老年教育綱領性政策包括教育規劃性政策（如國家教育事業發展“十一五”“十二五”“十三五”規劃以及《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》）和老年教育規劃性政策（如《老年教育發展規劃（2016—2020年）》）。我國老年教育綱領性政策頒布出臺后，缺乏相應的內容具體且可操作性強的老年教育配套性政策予以支撐，即教育部沒有出臺專門推動老年教育發展的實施性政策文件。目前，教育部有關老年教育實施層面的政策內容散見于社區教育政策文件中，主要是《教育部辦公廳關于印發〈社區教育示范區評估標準（試行）〉的通知》《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》《教育部關于推進社區教育工作的若干意見》，且指標權重輕、內容篇幅少，對復雜的老年教育實踐工作很難發揮出政策指導、政策保障等功能。可見，我國老年教育政策內容體系在縱向關聯性上非常薄弱，沒有呈現出支撐性和一致性。寶貴的法律法規資源被擱置、被浪費，不利于老年教育更進一步的開展。縱向關聯性薄弱造成大量老年教育實踐問題得不到及時、有效的解決，因為要全面、精準、深度地解決一項教育領域問題，僅依靠綱領性政策文件是不切實際的，離不開一個包含綱領性政策文件、配套性政策文件的完備政策體系。綱領性政策文件內容具有方向性、原則性、宏觀性，需要一批直接對接實際問題的配套性文件予以具體化，而各地、各部門在制定實施性政策時，也需要教育部的各項配套性政策內容作為依據，否則就會出現對綱領性政策文件內容的簡單重復、機械改編等現象，直接影響到政策執行力和執行效果。近年來，我國職業教育、學前教育發展迅速，正是得益于配套性政策的支持與指導。為此，要求教育部以及各級地方教育行政部門堅持老年教育問題導向，聚焦老年教育“重大”“重點”“重要”的“三重問題”解決，加強老年教育配套性政策內容的制定工作。

橫向關聯性研究審視老年教育政策內容與其他社會性政策內容之間的關聯性。長期以來，我國老年教育被視為老齡工作的內容之一。國家十部委于1994年聯合印發《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》，提出要實現“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”。此后，國務院陸續頒布出臺中國老齡事業發展“十五”“十一五”“十二五”規劃以及“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃。文化部、民政部等部門也相繼頒布了涉及老年教育的政策文件。由此可見，我國老年教育擁有著豐富的“外圍政策資源”，為老年教育政策制定提供了充足的內容參照和依據。橫向關聯性研究的目的之一就是推動老年教育專門政策與其他老齡政策之間實現有效對接，確保彼此政策內容不偏差、不沖突，最大限度地發揮不同政策文本內容在執行過程中的協同效應。橫向關聯性研究同時表明，我國老年教育專門政策數遠遠少于老齡政策數，大部分老年教育政策內容散布在各類老齡政策文件中，其執行受制于教育領域以外其他部門的意愿水平、資源配置等因素，很容易出現執行的短暫性、隨意性、粗糙性。值得一提的是，我國老年教育面臨著兩大運作體系并存發展問題，面向社會公眾的新型老年大學與傳統的老干部大學應彼此獨立并行發展還是協調互通發展，需要通過橫向關聯性研究，從政策內容上予以明確。

二、老年教育政策內容的價值取向審視

老年教育跨越教育政策和福利政策領域，也跨越私人生活與公共政策領域，[3]這決定著老年教育及其政策內容在價值取向上存在復雜性、多元性。老年觀反映社會對老年人存在狀態、價值地位的看法和態度，是形成老齡工作（包括老年教育工作）指導思想、實踐舉措的根本依據。老年教育政策內容往往彰顯出較為鮮明的老年觀，可以從老年觀的演變來審視不同階段老年教育政策內容價值取向的遵循與轉換。面對著老齡化的客觀實際與老年人曾有的勞動付出，社會福利政策關注老年人“養老權”的落實與保障，構成了老年觀的基本內容，充分體現了社會對老年人歷史貢獻的認同，體現了對老年人作為生命個體的內在精神需求的尊重。1983年，我國第一所老年大學“山東省紅十字會老年大學”成立，在國內開創和推廣了一種“福利式老年教育”，在提升離退休干部生活質量方面發揮了積極作用。從此，老年教育工作逐漸得到深入開展，“老有所學”“老年人有繼續受教育的權利”成為老年教育政策的核心內容，“豐富老年人生活”也成為老年教育政策內容的重要價值取向。休閑式老年教育是老年教育福利化的外溢，也是21世紀初期我國老年教育政策的重要價值導向。[4]

隨著時代發展，社會對老年人群價值地位的認識發生了新變化，秉承“積極老齡化”觀念，肯定老年人所具備的發展潛力和對社會發展的重要價值，從而給予了老年觀新的時代內涵。在“積極性”老年觀的推動下，我國老年教育價值取向也發生了新變化。

首先，老年教育突破了“養老權”的束縛，深入反思“福利式老年教育”和“休閑式老年教育”的不足，從更為寬泛的個人權益角度來審視老年教育工作。世界很多國家和地區已經形成共識的是：老年階段不是消極停頓的人生階段，老年人還要為實現幸福晚年生活目標而進行各種學習和準備，“終身受教育權”“終身學習權”是老年人不可剝奪的個人權益。我國老年教育政策在價值取向上開始增加了“賦權”內涵，強調對老年人“終身受教育權”“終身學習權”的保障，支持弱勢老年人群體獲得平等學習機會和良好學習條件，無障礙地開展適合自己的學習活動，使所有老年人都能達到“個人的全面發展”。正如《老年教育發展規劃（2016—2020年）》提出：“保障老年人受教育權利，努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機會。”

其次，源于對老年人是“社會寶貴財富”“重要人力資源”的新認識，老年教育肩負著幫助老年人更好地“參與社會發展”的職責，老年教育被視為推動經濟社會發展的重要手段。老年教育政策鼓勵老年人在“老有所學”后，增強包含職業技能在內的綜合素質，實現“老有所為”。

最后，老年教育的功能不再被簡單定位在化解“人口老齡化”和減輕社會壓力上，而與社會治理創新緊密聯系在一起，承擔起“促進社會和諧”的職責。老年教育政策價值取向必然呈現出對“推動社會治理創新”的遵循，實現“雙向目標”：一是幫助老年人（特別是弱勢老年人）通過學習解決生存發展問題，提升他們的綜合素質，維護他們的合法權益，增強他們對社會發展的認同與支持，緩解社會矛盾，促進社會和諧穩定;二是幫助老年人通過學習提高參與社會治理的能力和水平，并將各種教育活動、學習活動轉化為老年人參與社會治理的有效平臺，為老年人能夠在社區服務、治安維穩等方面發揮積極作用提供各種機會和條件。

綜上所述，我國老年教育政策內容客觀上存在著多重價值取向，在“積極老齡化”觀念的指導下，要把老年教育政策制定作為一個既滿足“個體性需求”又滿足“社會性需求”的活動，才能保證政策內容的科學性、合理性、有效性。

三、老年教育政策內容的權責設置審視

教育政策屬于公共政策的組成部分，是一個有目的、有組織的動態發展過程，是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為了實現一定的教育目的和任務而協調教育內外關系所規定的行動依據和準則。[5]教育政策制定過程實質上就是一個利益權衡或博弈的過程，其目的是促使政策內容所涉及的各個利益主體達成一致或平衡。如果各利益主體在政策制定過程中無法達成利益平衡，政策內容一般無法得到確定;如果各利益主體在政策執行過程中無法實現各自的利益訴求，已經制定頒布的政策內容將形如空文，喪失執行性。相比于其他教育類型，老年教育具有更為鮮明的社會性，其政策內容制定和執行面對更多的利益主體，需要協調更為復雜的利益關系。為此，老年教育政策的一項重要內容就是對各利益主體權責關系的規定。我國各個時期所頒布的老年教育政策文件，均對老年教育權責關系做出了不同程度的規定。

從最早的一部專設有老年教育內容的政策文件《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》于1994年頒布以來，我國老年教育政策制定主體呈現出若干演變特點：

首先，由中共中央、國務院直接主持制定。頒布了《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》（2000年）以及首個老年教育規劃性政策（《老年教育發展規劃（2016—2020年）》），表明我國老齡工作和老年教育工作受到高度重視，老年教育政策制定具有較高的起點。

其次，由多主體共同參與制定。如《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》（1994年）涉及國家計委等10個部門，《關于做好老年教育工作的通知》（2001年）涉及中組部等5個部門，《關于進一步加強老年文化建設的意見》（2012年）涉及中組部等16個部門，《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》（2016年）涉及民政部等9個部門，《全國老齡辦等部委關于推進老年宜居環境建設的指導意見》（2016年）涉及科技部等25個部門，說明老年教育工作是一項綜合性的社會工程，與較多部門存在較為緊密的利益關聯。

最后，教育部門主導地位不凸顯。目前，以教育部作為發文單位的老年教育政策文件只有一個，而老齡部門、文化部門主導頒發了多個與老年教育有關的政策文件，特別是文化部在1999年專門頒布了《關于加強老年文化工作的意見》，明確將“辦好老年大學，建立老年教育網絡”作為各級文化行政部門的重要職責。這一方面反映出教育部門在老年教育領域并未扮演主導性角色，另一方面，也說明老年教育工作還沒有成為教育系統的重要發展內容。

《老年人權益保障法》規定：“各級人民政府對老年教育應當加強領導，統一規劃，加大投入。”這表明老年教育是由政府主導的一項社會公共事務。老年教育雖然涉及很多政府部門，但從長遠發展來看，必須從法律上、政策上確定一個主導性的政府執行部門，以統籌開展老年教育工作，理順老年教育工作體制機制。否則，老年教育工作很容易在多頭管理情況下，陷入各自為政、責任分散、資源浪費、執行不力的發展困境。我國有四份政策文件曾經清晰地指明老年教育工作的主導部門。1999年，全國老齡工委頒布的《關于印發全國老齡工作委員會成員單位職責的通知》規定，文化部將“全面負責全國老年非學歷教育工作，指導各級各類老年大學的工作”。另外三份政策文件分別是1999年頒布的《關于加強老年文化工作的意見》、2001年頒布的《關于做好老年教育工作的通知》、2012年頒布的《關于進一步加強老年文化建設的意見》，進一步明確了文化部主導老年教育工作（非學歷老年大學）的職責。然而，在此后的老年教育發展實踐中，文化部門受限于自身職責定位，并沒有真正承擔起發展老年教育的主導性職責。值得注意的是，《老年教育發展規劃（2016—2020年）》雖然沒有明確指定老年教育工作的主導部門，但通過分析相關政策內容，可以發現教育部門逐漸成為主導性部門的政策趨向：老年教育被列為我國教育事業的重要組成部分，發展老年教育成為衡量教育現代化水平的重要指標和建設學習型社會的重要舉措。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出了“重視老年教育”，《中國教育現代化2035》則提出“加快發展城鄉社區老年教育”，進一步表明教育部門開始有意識地主動承擔起發展老年教育的職責。近年來，在各級教育行政部門的指導和支持下，各地開放大學（廣播電視大學）興起舉辦老年開放大學的熱潮，利用遠程教育手段，成功地在傳統老年大學體系之外構建起一種全新的、覆蓋城鄉社區的老年教育辦學網絡，為更多老年人提供了“家門口”的終身學習服務。

今后一段時期，應盡快明確教育部門在發展老年教育中的主導性地位。由中共中央、國務院頒布相關政策，明確教育部門以外的政府部門參與發展老年教育的職責任務、考核機制等。在條件成熟的情況下，這些政策內容可以上升為《老年人權益保障法》（或《地方老年人權益保障條例》）的法律條文。各地也可以在地方終身教育或老年教育立法中，對各政府部門發展老年教育的職責任務予以明確。此外，一些非政府部門（如事業單位、行業企業、社會組織）開展老年教育的職責也要在政策內容上加以明確，并規定相應的激勵性政策內容。

四、老年教育政策內容的表述形式審視

教育政策具有復雜性，是一個與政治、經濟、社會、文化等不同領域緊密聯系的復雜性系統，這種復雜性系統內嵌著亟待解決的教育問題的廣度和深度。[6]教育政策復雜性考驗著政策制定者的經驗、智慧和革新勇氣，集中體現在政策文本內容的表述形式或表述技巧上。截止到2019年，我國已經形成了由《老年人權益保障法》附加十幾部政策文件的老年教育政策文本體系，對推動我國老年教育工作起到了巨大作用。從總體上看，我國老年教育事業發展還處在落后階段，突出表現為存在六大現實難題：老年教育管理體制不健全、老年教育管理權歸屬不明確、老年教育實施主體單一化、社會力量參與老年教育的積極性不高且參與途徑有限、老年教育資源布局不均衡、老年教育形式和內容不豐富。[7]這些老年教育發展現實難題之所以得不到解決，較大程度上是因為現有政策內容在表述上不精準、不到位，剛性不足，可操作性不強。

首先，在老年教育政策內容表述形式的邏輯起點上沒有充足的法律依據，涉及老年教育的法律條文規定較少，且原則性太強，使得老年教育政策內容表述在具體化、可操作性等處理上有著較大技術難度;而我國老年教育發展缺乏法律支持的客觀現實，又強烈要求加強對政策內容表述具體化、精準化、剛性化的技術處理，以消除政策執行過程中的隨意性、短期性、艱難性等弊端。

其次，在表述形式上存在偏于宏觀、描述模糊以及遺漏甚至有意回避等問題。現行老年教育政策基本上屬于綱領性政策，內容表述多集中在老年教育的發展意義、發展目標、實施原則等宏觀方面，在解決什么問題、由誰去解決問題、怎樣去解決問題、問題解決到什么程度、問題解決成效如何確保等方面雖有所闡述，但相關內容表述不具體、不充分。衡量一項教育政策的制定水準，關鍵是看其能否有助于解決更多具體、微觀的教育實踐問題。《老年教育發展規劃（2016—2020年）》提出“建立健全黨委領導，政府統籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關部門共同參與的老年教育管理體制”，從宏觀層面確定了發展老年教育的“黨委、政府、主要部門、其他部門”的四層權責關系，但關于黨委領導職責、政府統籌職責、主要部門推動職責、其他部門參與職責的具體范圍卻沒有清晰的規定;特別是在多個主要部門中沒有指定相對主導的部門，容易產生“誰擔主責，誰擔次責”的政策執行困惑。現有政策內容強調“鼓勵社會力量參與老年教育”，但沒有關于鼓勵性政策措施的具體表述，如財政資助、稅收激勵、土地場所支持等，在老年教育社會辦學的公益性和盈利性如何兼容問題上缺乏清晰的政策指導和支持，在如何有效推進政府購買服務、項目委托等方面也沒有較為具體的政策表述。

最后，政策表述沒有強化出政府財政經費投入的主導地位，沒有可操行性的有關政府財政經費投入方式、標準、管理等政策內容規定，造成政府老年教育經費投入行為沒有執行標準和執行動力。政策表述回避了協調傳統老干部大學體系與新興老年教育辦學體系（主要是老年開放大學辦學體系）之間關系的必要性、可行性問題，使得兩大老年教育辦學體系彼此相隔離，不能形成合力。政策表述缺失了對各級老年教育辦學機構設置標準、職責任務的政策規定，也缺失了對各級老年教育辦學機構所提供教育服務質量標準的政策規定。

針對老年教育政策內容表述形式所存在的問題，根據規范、靈活、有效的原則，應遵循“一條主線貫穿、一個元素凸顯、五個標準遵循”的思路來提高老年教育政策內容制定的質量和水平。老年教育政策制定的根本目的就是“保障老年人終身學習權益，提高老年人參與社會發展的能力”，這是老年教育政策制定的主線思路，應體現到指導思想、目標任務、管理體制、運行機制、支持服務、保障措施等具體政策內容表述中。從活動內涵來看，老年教育屬于教育活動，教育活動的本質在于培養人的能力和促進人的發展，老年教育政策內容應當弱化“養老性”，凸顯“教育性元素”，增加有關促進老年人生存發展能力的政策內容表述。內容表述形式應遵循五個標準：政策內容能夠被準確理解、政策內容能夠被廣泛認同、政策內容能夠被精準細化、政策內容能夠被貫徹執行、政策內容能夠被施之有效。

【參考文獻】

[1][6]朱旭東.什么是好的教育政策研究[J].華東師范大學學報：教育科學版，2018（2）：18.

[2]李良成，魏雙雙.自主創新中知識產權中介服務體系的政策關聯性研究[J].科技管理研究，2015（18）：28.

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[4]程仙平.終身學習權視域下老年教育政策展望[J].職教論壇，2018（11）：98.

[5]孫綿濤，等.教育政策論：具有中國特色的社會主義教育政策研究[M].武漢：華中師范大學出版社，2002：11.

[7]吳結.多學科介入語境下的老年教育研究[J].廣州城市職業學院學報，2018（4）：55.

【Abstract】Chinese elderly education is in the initiatory development stage， and there are many current and developmental problems， which urgently need a number of useful， effective and practical education policies for the elderly to support its development. The purpose of the research or examination of the content of the elderly education policy is to analyze the defects or omissions of the content of the current elderly education policy， and put forward constructive suggestions for the design and revision of the content of the elderly education policy guided by the problems， so as to improve the scientificity， rationality and effectiveness of the content of the elderly education policy and create good policy environment for the development of the elderly education.

【Key words】elderly education; lifelong learning; policy content

（編輯/喬瑞雪）