日本中小企業強韌化政策述評與啟示

萬為眾

我國近年來頻繁出現局部性的災害性事件，造成了巨大的經濟損失。從公共政策層面，我國此類自然災害下有效的經濟保障預案尚不完善。從企業的角度，我國企業尤其是中小企業沒有有效的災害應對方案。日本2019年通過的《中小企業強韌化法案》或能成為可借之鑒，以強化我國中小企業應對各種突發狀況的能力。

一、自然災害對中小企業的風險及防范

自然災害對一國經濟的短期沖擊很大。Benson（2000）從自然災害造成的直接經濟損失數額來看，經濟總量越高的國家在災害中的直接經濟損失越高。若對經濟成長做出長期分析，Dacy（1969）、Albala（1993）等學者都找出了不同的實證證據證明自然災害可以促使GDP增長。Toya（2002）通過對89個國家從1960～1990年自然災害與長期經濟增長之間的關系，通過Solow模型分析給出了這種現象的理由。自然災害會促使人力資本積累并影響TFP的增長。Cuaresma（2008）指出發生自然災害后，發達的經濟體重建時能促進資本的更新和技術的升級，反而有助于經濟的長期增長。

然而，以上分析都基于總量視角，以GDP總量為考量，這些結論在中國適用存在一個重大問題。中國以GDP評價的經濟總量在各大經濟體中名列前茅，但是中國的經濟存在“結構雙重性”的問題。盡管中國經濟一直維持在高速穩定的增長，但自2008年起經濟進入了結構性減速階段。改革開放前期，中國較低的勞動力成本和戰略性的重工業化推進，使國民經濟在規模經濟的影響下進入發展快車道，保持10%以上的高增速。自2008年以來，由于產業結構從第二產業主導轉向第三產業主導，而服務業勞動生產率增長低于工業勞動生產率，從而導致勞動生產率的結構性減速。我國經濟發展部門間不平衡導致我國經濟發展已經面臨較大結構性減速風險。若自然災害造成不同部門經濟間的沖擊影響不平衡，以及災后重建融資選擇性問題繼續存在，將進一步加劇經濟結構的隱患。

自然災害帶來的沖擊是結構性的，不同規模、不同性質的自然災害帶給不同的經濟部門的資產風險大有不同。附加上“結構性減速”的風險，可能會導致整個經濟結構的惡化，使產業或區域經濟發展越發不均衡。我國的經濟本身就存在著發展不均衡的問題，不均衡的問題貫徹在整個社會的主要矛盾之中。災害帶來的結構性沖擊更是我們需要防范的重中之重。

中小企業多以勞動密集為特征，脆弱性特點尤為突出。中小企業生存發展狀況事關我國經濟穩定發展全局，必須高度重視。

二、日本《國土強韌化基本計劃》與BCP導入

1.立法背景。2011年東日本大地震給日本經濟造成了沉重的打擊。這次自然災害對經濟的危害程度之深，波及范圍之大，影響時間之長，都可謂史無前例。日本政府推進了近十年的重建工作，也未能完全擺脫影響。日本內閣早在2001年就設置了中央防災會議的機構。該機構是應日本《災害對策基本法》的要求而設立，一直以來主要承擔統計調查等職能，出臺各種災害防治行政指導政策，真正采取行政支持并落實在民間的政策并不多。“311大地震”發生的第二年，日本政府呼吁并與國際標準化組織（ISO）合作發行了ISO22301和ISO22313管理標準，幫助企業建立業務連續性管理體系，是企業有程序化的機制對潛在的災害性事件加以分析，并能確認其可能對企業運行生存造成的威脅，并能提供有效的管理機制組織或抵消這些沖擊，達到業務持續發展的目的。ISO22301又被稱為業務連續性管理體系（BCM）。充分扶持中小企業落實這一標準，也是日本《中小企業強韌化法案》的核心。日本《國土強韌化基本計劃》在2014年6月3日的內閣會議上通過，同日在內閣府設立國土強韌化推進本部，計劃要求從2014年起，即使遭遇最為惡劣的災害性事件，也必須堅決保證供應鏈不能斷裂，日本企業不能因災害性事件而失去其國際競爭力。其實現措施是首先確保“企業連攜型業務連續性計劃”貫徹到所有企業中去。該計劃同時給出明確的任務目標，在2020年之前實現大企業100%，中小企業50%的執行比例。從日本內閣國土強韌化本部在2019年的最新調查來看，大企業的業務連續性計劃推行比例已達到81.4%，中小企業達到42.8%，這項計劃被堅定不移地執行。在《國土強韌化基本計劃》基本落實的前提下，日本內閣開始關注到中小企業的發展上，并與2019年2月提出《中小企業強韌化法案》，針對中小企業災害應對方面所有的政策扶持、政府職責、企業的權利義務進行明確，對所有中小企業相關的法律進行了全面而系統性修改。

2.具體措施。《中小企業強韌化法案》全稱《為保障中小企業事業活動的持續性決定對中小企業經營強化法等法律部分修訂的內閣決議法案》（下稱“法案”），基本方針是“推進中小企業的災前防御策略的構建和中小企業與不同經營團體之間的協作預案的制定”。法案首先要求日本經濟產業省作為政府主管機關，必須設定中小企業的業務連續性計劃（BCP）認定制度，其中包括中小企業“單獨業務連續計劃”和中小企業間的“連攜業務連續性計劃”。通過認定的企業會獲得諸多實質性的政策優惠，包括追加信用評級、降低融資利率、防災減災事項稅收減免、優先獲得政府補貼等，這些政策都對中小企業發展極其有利，是中小企業擁有充分的動力加強BCM體系建立。經濟產業省中小企業廳還在2019年9月出臺了部分細則，獲得BCP認定的企業，在落實防災設備購置計劃時，可以享受稅收減免。日本政策金融公庫為執行BCP的企業提供7～20年不等的長期貸款。獲得BCP認定的企業可以在商品或廣告上使用BCP認定標志。作為企業經營穩定性的標志。此外，政府對中小企業購買自然災害的損害保險進行一定的補貼。法案還要求日本商工會等機構，主動且無償幫助小規模或家庭經營者建立系統的BCP，并協助其完成認定。必要的經費全部由政府財政支付。在BCP計劃的執行上，滿足一定條件的中小企業要為防災項目建設聘請工程師，或是為取得BCP計劃認定所需要聘請律師、稅務師、會計師等外部專業人才而支付報酬，政府同意會給予金融、稅收等方面的支持。對于小規模經營者，地方商工會需要全面協助，各地方政府優先認定。對于企業在BCP認定方面遇到的困難和疑問，依法設立專門的機構提供咨詢服務，并積極開展中小企業診斷師等職業培訓，為中小企業培訓相關專業人才。

3.施策成果。日本經濟產業省2020年3月發布的《中小企業發展白皮書》指出，從法案實施起到2020年2月初的半年時間里，約17%的中小企業積極制定和執行了業務連續性計劃，取得了經濟產業省的認定。經濟產業省表示對這一數據的進一步提高充滿信心。“單獨業務連續性計劃”在中小企業中廣泛導入，將使中小企業應對危機的能力有質的提升。在自然災害發生時，人手和資金渠道的預先安排將有效保障生產經營依然能夠有序進行。同時，在日本中小企業廣泛采用“連攜業務連續性計劃”，連攜企業之間能實現人手和資源的互通，形成了巨大的協同效應，從整體上保證了供應鏈的穩定性，強化了抗沖擊能力。法案除了強化了自然災害的事前防控，還借助日本多年來積累的災后重建經驗，幫助中小企業建立災后復產預案，讓企業可以獨立高效進行重建，恢復正常經營。日本是個災害頻發的國家，應對災害的經驗豐富。但不可否認，“311東日本大地震”也充分暴露出日本政府的應對措施依然不完善，造成了全國性的經濟損失。日本內閣府在此之上，還在研究在全國性大規模的災害沖擊面前，如何保障保險業的有效運行，以免災害損害保險普及后，災害導致風險向保險業的傳導。政策研究和體制完善方面還有很多可期待之處。

三、日本《中小企業強韌化法案》對我國的啟示

在我國近年來災害應對情況來看，還有一些需要完善的地方。尤其是在保障中小企業生存上，我國自上而下都還缺少對于相關事件的預案。公共政策的制定需要理性科學的頂層設計，但政策的執行則需自上而下地對政策精神全方位貫徹學習。我國近年來經濟發展迅速，較日本政府有更好的中央和地方財政基礎。此外，我國中小企業經營者與員工思想覺悟和對國家政策的執行力度遠高于日本企業。因此，我國在BCP導入過程中有更得天獨厚的優勢。日本在該政策上采取了強力的優惠政策，稅收、金融、商譽等方面給予了強力的支持。我國則可以在優惠鼓勵的同時，適當采取強制性策略，雙管齊下，既讓企業受益其中，也能督促企業提高引入BCP的優先級。我國中小企業無論從數量還是吸納就業人口上來說，都高于日本中小企業。不僅可以緩解財政壓力，還可以完善中小企業的管理機制，達到鼓勵發展的目的。此外，我國大型國有企業和民營企業在BCP業務連續性計劃的導入上也并不徹底。除了中小企業外，BCP的導入對大型企業意義可謂更為重大，雖然大企業抗擊沖擊能力相對較強，但一旦遭遇自然災害導致經營中斷，損失也會更為慘重。我國亟須全方位建立自然災害和公共事件的危機防控預案。同時，借鑒日本《中小企業強韌化法案》，加強企業自主應對無疑也具有重要的意義。如何借鑒、如何改進、如何強化，這三個問題將值得我國社會各界充分思考。

（作者單位：中國社會科學院大學）