淺析美國《阿爾忒彌斯協定》中的“安全區”

李晉陽（國防科技大學文理學院）

2017 年10 月，美國國家航空航天局（NASA）正式宣布將實施“阿爾忒彌斯”計劃，以期加快完成載人登月任務并實現對月球的長期可持續探索。該計劃的目標是在2024 年前將美國航天員送上月球，并在2028 年前在月球表面建立一個永久基地，為登陸火星和更深層次的深空探測任務奠定基礎。2020 年5 月，美國公布月球探索國際協議的基本原則《阿爾忒彌斯協定》(ARTEMIS ACCORDS)，希望通過雙邊協議的方式，與締約國之間確定一套共同的原則來管理深空探索和外空資源開發?！栋栠瘡浰箙f定》中倡議NASA 和締約國可在開展活動的場所劃分“安全區”，以防在附近運行的競爭對手干擾破壞，此舉引發了關于天體主權的爭議。

1 美國提出劃分“安全區”的法律政策依據

回溯美國推進太空資源活動相關法律政策建設歷程，以及國際范圍內相關法律政策，可以找到美國劃分“安全區”的法律政策依據。

2015 年11 月，美國總統奧巴馬簽署通過《美國商業太空發射競爭法案》，其第四部分《2015 年外空資源探索與利用法》中規定：參與到小行星資源或太空資源的獲取活動中的美國公民應該被授予包括占有、擁有、運輸、使用和售賣該資源的權利[1]。2017年12 月，美國國家太空委員會執行秘書長斯科特·佩斯（Scott Pace）表示，《關于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體活動所應遵守原則的條約》(以下簡稱《外空條約》)沒有賦予太空“全球公地”的法律地位，美國政府和私人可以謀求天體的主權[2]。2020 年4 月，美國總統特朗普簽署《關于鼓勵國際社會支持空間資源回收和利用的行政命令》[3]，該總統令規定美國公民有權在符合適用法律的情況下從事外層空間資源的商業勘探、回收和利用，并提出外層空間不是全球公域，駁斥《指導各國在月球和其他天體上活動的協定》（以下簡稱《月球協定》）中的相關原則。可以看出，美國通過國內法律政策的層層鋪墊，意在降低太空資源獲取的門檻，以便扶植商業航天發展，來謀求太空權益。

當國內政策法規被接受和執行后，美國一邊加快推進載人登月的“阿爾忒彌斯”計劃，一邊適時提出《阿爾忒彌斯協定》（以下簡稱《協定》）。這是美國將國內太空法案向國際推廣的嘗試，表明美國試圖為其主導下的探月活動明確國際法律基本原則和規則框架，進而影響和推動國際社會就太空資源活動的合法性達成共識。這一推廣模式遵循著美國“法律政策—公私合作—國際推廣”的太空全球治理路徑[4]。

從國際范圍來看，《協定》并非是規定“安全區”的首個文件。2016 年，海牙外空資源治理工作組起草的《外空資源活動國際框架發展要素(草案)》（以下簡稱《草案》）中第11 條規定：顧及《外空條約》第二條規定的不得據為己有原則，國際框架應允許為外空資源活動負責的國家和國際組織圍繞確定的外空資源活動區域，建立安全區或采取其他帶有區域性的安全措施，以上舉措對于確保安全并避免對該外空資源活動產生有害干擾應是必要的。但是相比《協定》，《草案》更注重均衡對后來者（非設立安全區一方）利益的保護，“這類安全措施不應妨礙國際法賦予其他運營者的人員、運載器和設備自由進入外空任何區域的權利之行使”[5]。但目前《協定》中沒有均衡后來者利益的相關規定。這可能表示美國及其締約國將默認采取“先到先得”的原則劃分“安全區”，建立月球永久基地。

2 美國提出劃分“安全區”的核心內容

《協定》主要包括以下10 條原則：①和平發展；②公開透明；③互操作性；④緊急援助；⑤空間物體的登記；⑥科學數據的發布；⑦保護遺產；⑧太空資源；⑨避免活動的相互沖突；⑩軌道碎片和航天器處置[6]。

《協定》中第7 條、第8 條和第9 條為美國及其締約國在月球探測和月球礦產開發過程中提供一系列準則，主要可概括為三大核心內容：

1）所有締約國應在月球、火星、小行星等太空資源的開采與利用問題上保持一致，即認可太空資源的開采與利用；

2）呼吁在NASA 及其締約國開展活動的場所周圍建立“安全區”，以防在附近運行的競爭對手干擾破壞；

3）賦予私營公司對月球礦產資源的所有權。

3 美國提出劃分“安全區”的意圖分析

隨著全球新一輪探月熱潮的來臨，世界主要航天大國紛紛提出探月計劃。與此同時，深空探測領域的國際規則還有待協商、制定。美國堅持奉行“美國優先、美國領導、美國領先”的太空基本戰略和定位，通過發布《協定》與締約國結成“探月同盟”，爭奪月球優先開發權。具體來說，美國倡導劃分“安全區”主要是出于以下考量：

1）搶奪珍稀的月球和太空資源。月球上的礦產資源豐富，但是分布不均勻。隕石坑及其邊緣的環形山脈地理位置最佳，資源最豐富，同時鐵、鈦等重要金屬資源則儲藏在月球上幾個不同區域[7]。美國倡導劃分“安全區”，直接目的是搶占珍稀月球資源，保證探索和開采不受他國干擾。

2）大力扶植商業航天發展，驅動本國太空軍、民、商深度融合，謀求廣泛的太空利益。美國商業航天起步早、發展快、效益好，長期為軍用航天和民用航天提供重要的經濟、科技和安全支撐[8]。美國倡導在月球劃分“安全區”，鼓勵私人太空采礦，呼吁共享資源和共用信息，推動競爭，將提高商業航天公司開展深空探索的積極性，加快拓展軍、民、商用市場，促進太空經濟的蓬勃發展。

3）打造深空探測聯盟，促使未來的深空探測活動以美國及其盟友為中心。深空探測活動具有任務復雜、技術前沿、花費巨大等特點，只有各國團結協作，才能實現效益最大化。美國目前在《協定》中通過“安全、和平與發展”的目標期許淡化其在國際事務中奉行“退群主義”和單邊主義產生的不良影響[9]。通過倡導劃分“安全區”獲取太空利益來吸納伙伴，從而獲得經濟、技術、人才等方面的支持?？梢哉f，《協定》是具有政治、經濟、科技等多重涵義的雙邊協議，將為打造以美國為核心的深空探測聯盟提供制度保障。

4）增強美國在太空國際規則制定中的話語權，為建立以美國為主導的深空探測新秩序奠定基礎?！案鲊槍H話語權而展開的競爭，實質上是在國際規則制定中的話語權競爭”[10]。對此，美國決定先發制人，高舉合作大旗，力圖使《協定》成為具有廣泛國際共識的太空規則。對于太空采礦這樣一個具有全局性影響、但相關國際規則尚不成熟的重點領域，美國倡導劃分“安全區”，企圖把握先機，以此作為太空國際規則話語權制定的著力點。

4 美國提出劃分“安全區”存在的問題分析

截至目前，NASA 已與英國、加拿大、澳大利亞、意大利、日本、盧森堡和阿聯酋等7 國的航天機構簽署了《協定》[11]，與14 家美國公司建立了伙伴關系，為其登月計劃開發新技術。然而，倡議劃分“安全區”存在以下幾個問題：

1）《協定》中關于劃分“安全區”的倡議與現存國際太空規則之間的關系難以準確界定。雖然太空及其資源的法律屬性現階段還有待確定，但“太空是全球公域”[12]，“太空權力的實質是全球進入和全球存在”[13]的論斷已形成廣泛國際共識?！锻饪諚l約》規定：各國不得通過主權要求、使用或占領等方法以及其他任何措施，把包括月球和其他天體在內的外層空間據為己有。而《協定》中倡導劃分“安全區”，賦予私營公司對月球礦產資源的所有權與《外空條約》以及“太空是全球公域”等論斷相悖。此外，《協定》還繞過了《月球協定》，否認了“禁止在沒有其他國家的批準或基于人類共同遺產的原則造福其他國家的情況下的所有的對天體的探索和活動”的規定。《協定》與現存國際太空規則的關系將引起爭議。

2）《協定》通過劃分“安全區”以謀求月球等天體的主權，可能導致和平與合作的探索方式遭到破壞，或將成為新的國際沖突根源?！秴f定》的簽訂和“安全區”的劃分可能會導致締約國內部、締約國與非締約國之間的激烈競爭，和平利用太空的美好愿景或許只能成為《協定》吸納盟友的一種手段。《協定》中并未聲明“安全區不得據為己有”等原則，也無磋商機制和解決爭端的路徑。屆時難以平衡先來者與后來者的權益問題，和平與合作的外空探索方式或將因利益爭奪而走向沖突。

3）《協定》未經標準條約制定過程，屬于一國單方面制定的登月行動準則和框架。各國在外層空間的探索實踐證明：對于深空探索這種重要議題，制定一個國際社會普遍嚴格遵守、維護外空安全為核心目標的國際規則的重要性正在不斷凸顯[14]。目前只有在月球開采利益上與美國“志同道合”的國家才擁有磋商、簽署《協定》的資格，這種單方面授權對月球資源的探測與開發的行為，實則強調美國的主導和支配地位?！秴f定》并未經過必要的國際社會參與和討論，尤其缺乏在聯合國框架內的討論，未經國際組織框架內外的實質性談判，難以在最大范圍內凝聚各方共識，無法在全球范圍內奠定堅實的法律基礎。