國(guó)際投資中的經(jīng)濟(jì)安全例外及對(duì)中國(guó)的啟示

夏亦冬

摘 要：戰(zhàn)后形成的國(guó)際投資秩序正在發(fā)生變化，關(guān)鍵一點(diǎn)是各國(guó)開(kāi)始在投資協(xié)定中納入例外條款，包括一般例外和根本安全例外，以保護(hù)東道國(guó)權(quán)益。爭(zhēng)議在于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全例外能否納入兩類(lèi)例外條款。目前各國(guó)投資協(xié)定差別較大，仲裁實(shí)踐亦不統(tǒng)一。明確經(jīng)濟(jì)安全例外屬于例外條款，并在投資協(xié)定中同時(shí)規(guī)定一般例外和根本安全例外條款，對(duì)于維護(hù)一國(guó)行使經(jīng)濟(jì)主權(quán)管理行為具有重要意義，在發(fā)生投資爭(zhēng)端時(shí)，可以給予東道國(guó)更全面的保護(hù)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)安全;一般例外條款;根本安全例外

一、問(wèn)題的提出

隨著平衡外國(guó)投資者和東道國(guó)主權(quán)利益理念的不斷發(fā)展，國(guó)際投資法領(lǐng)域中吸引外資與保護(hù)國(guó)家安全、尊重東道國(guó)政府規(guī)制權(quán)等新議題也引起廣泛探討，其中如何保護(hù)東道國(guó)的公共利益引起廣泛討論。傳統(tǒng)投資協(xié)定中，公共利益只在征收、轉(zhuǎn)移匯兌的例外情形中才會(huì)出現(xiàn)，目的是為東道國(guó)保留一定的政策空間。

傳統(tǒng)投資協(xié)定中對(duì)公共利益的定義十分寬泛，東道國(guó)被訴的概率較大，阿根廷2001年遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)后陷入頻繁被訴的仲裁危機(jī)更是為所有國(guó)家敲響了警鐘。隨著美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家意識(shí)到需要修改投資協(xié)定的條款維護(hù)自身利益，他們開(kāi)始在征收條款中列舉公共利益的內(nèi)容，設(shè)立一般例外和根本安全例外條款。國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中也出現(xiàn)了很多與東道國(guó)經(jīng)濟(jì)安全有關(guān)的案例，但是仲裁庭在這些案例中的裁決并不一致，并且引出了一個(gè)重要問(wèn)題：一國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，能否被視為是公共利益，甚至被納入國(guó)家安全范疇，排除協(xié)定的其他實(shí)質(zhì)性義務(wù)？

2018年，不僅是國(guó)際投資法領(lǐng)域的國(guó)家安全問(wèn)題受到關(guān)注，WTO領(lǐng)域的國(guó)家安全之爭(zhēng)也引起熱議。特朗普政府啟動(dòng)“232調(diào)查”，將經(jīng)濟(jì)安全解釋為國(guó)家安全的一種，認(rèn)為其有權(quán)援引GATT第21條的國(guó)家安全例外條款，豁免其在WTO一攬子協(xié)定中義務(wù)的觀點(diǎn)激起國(guó)際社會(huì)的爭(zhēng)論：經(jīng)濟(jì)安全是否可以被認(rèn)定為國(guó)家安全？如果不屬于國(guó)家安全的范疇，維護(hù)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)主權(quán)行為又該有何進(jìn)路？

同樣，這個(gè)問(wèn)題在國(guó)際投資法領(lǐng)域也至關(guān)重要。其答案不僅關(guān)系到各國(guó)投資協(xié)定談判中雙方利益的博弈，如何確定條約用語(yǔ)，還會(huì)影響到投資爭(zhēng)端發(fā)生后，東道國(guó)如何援引經(jīng)濟(jì)安全作為抗辯理由，如何在仲裁中掌握更大的自主權(quán)以維護(hù)自身權(quán)利。

二、國(guó)際法其他領(lǐng)域中的例外條款

（一）WTO法的例外條款

WTO制度中已有例外條款的規(guī)定，包括一般例外和國(guó)家安全例外兩種類(lèi)型，其中有關(guān)國(guó)家安全是否包括經(jīng)濟(jì)安全的討論正在如火如荼地進(jìn)行。GATT第20條通過(guò)列舉的方式，規(guī)定了被訴方反駁其措施違反WTO協(xié)定時(shí)可主張的目的，包括為維護(hù)公共道德、保障人民、動(dòng)植物的生命或健康、為保護(hù)可用竭的自然資源等。根據(jù)文義解釋?zhuān)梢园l(fā)現(xiàn)約文具體列舉的例外內(nèi)容并不完全等同于公共利益，也很難直接得出一般例外中有包含經(jīng)濟(jì)安全的內(nèi)容。

GATT第21條規(guī)定：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：（1）要求任何締約方提供其認(rèn)為保護(hù)其國(guó)家根本安全利益有不利影響的任何信息;……（iii）在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動(dòng);或（3）阻止任何締約方為履行其在《聯(lián)合國(guó)憲章》項(xiàng)下的維護(hù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動(dòng)。”根據(jù)約文所用詞句可以發(fā)現(xiàn)第21條將一國(guó)的根本安全利益限定為與該國(guó)軍事安全有關(guān)的利益。也有學(xué)者認(rèn)為將根本安全利益限定于一國(guó)的政治安全和軍事安全符合習(xí)慣國(guó)際法的傳統(tǒng)[1]。但是，隨著全球化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)危機(jī)很有可能使一國(guó)陷入危困之中，危及國(guó)家生存的基本安全利益。特朗普政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》也明確指出維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的重要組成部分[2]。

由于WTO法中已經(jīng)有此類(lèi)條款，也有很多投資協(xié)定的例外條款采用或借鑒GATT第20條的形式①。也有不少學(xué)者在論述例外條款時(shí)會(huì)先列舉GATT的兩條例外，因此有學(xué)者認(rèn)為國(guó)際投資協(xié)定條款的設(shè)計(jì)可以參考WTO法中已經(jīng)成熟的規(guī)定[3]。但也有學(xué)者認(rèn)為不同法律體系之間不可簡(jiǎn)單套用，國(guó)際投資法借鑒WTO一攬子協(xié)定，進(jìn)行法律移植的法理基礎(chǔ)是存疑的[4]。

（二）《能源憲章條約》中的例外條款

《能源憲章條約》作為國(guó)際能源領(lǐng)域具有法律約束力的多邊公約，包括了投資保護(hù)條款。其中第24條是締約方的免責(zé)條款，既包括了類(lèi)似于GATT第20條的例外情形，也納入了GATT第21條涉及的國(guó)家安全例外的條款，具體內(nèi)容包括：為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物或植物生命或健康的必要措施;為了保護(hù)締約方基本安全利益、關(guān)于核不擴(kuò)散武器、公共秩序等。由此可以看出，《能源憲章條約》中的例外條款和GATT類(lèi)似，但是也未對(duì)條約中的基本安全利益、公共秩序等詞語(yǔ)作出解釋或界定。

由于國(guó)際投資法和WTO之間存在差別，關(guān)于國(guó)際投資法借鑒WTO制度、進(jìn)行法律移植的法律基礎(chǔ)存疑，并且援引GATT第20條和第21條例外成功的案例并不多見(jiàn)，但其中列舉的具有公共目的性質(zhì)和國(guó)家安全的情形被各國(guó)所認(rèn)可，并且逐漸被納入投資協(xié)定中。

三、一般例外條款中的經(jīng)濟(jì)安全

一般例外條款是指投資協(xié)定中允許東道國(guó)在特定情形下，經(jīng)合法程序，采取背離協(xié)定中的實(shí)體性義務(wù)的措施，以保護(hù)締約各方公共利益的條款。此類(lèi)條款能夠?yàn)闁|道國(guó)保留一定公共政策空間，保障東道國(guó)政府規(guī)制權(quán)的行使，阻止外國(guó)投資者的不當(dāng)投資行為。國(guó)際投資協(xié)定中的例外條款一般采取“禁止和限制”的表達(dá)方式。

（一）目前國(guó)際投資條約實(shí)踐

1. 一般例外條款的表現(xiàn)形式

目前國(guó)際投資協(xié)定中的一般例外條款的表現(xiàn)形式主要有一般型、集中型和分散型三種模式。其中一般型是指在國(guó)家投資協(xié)定中專(zhuān)門(mén)規(guī)定例外條款，排除協(xié)定中其他條款的適用，但是只概括使用“公共目的”或“公共利益”等詞語(yǔ)，并不列舉公共利益的內(nèi)容，在解釋時(shí)具有很大的模糊性。例如2005年中國(guó)與比利時(shí)—盧森堡經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟重新簽訂的投資協(xié)定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2005年中比BIT）第4條第2款表述為“如果由于公共目的……需要違反第一條的規(guī)定……”。②集中型是指在國(guó)際投資協(xié)定中專(zhuān)門(mén)設(shè)有一個(gè)條款，集中列舉多種公共利益，類(lèi)似于GATT第20條所采用的列舉方式。例如加拿大2004年雙邊投資協(xié)定范本第18條，列舉了為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物、植物健康、可用竭自然資源等例外情形[5]。分散型是指分別在環(huán)境保護(hù)、金融審慎等條款中規(guī)定相應(yīng)的例外條款，例如美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定范本第20條金融服務(wù)條款中的例外、附錄B所規(guī)定的間接征收條款的例外[6]。分散型規(guī)定的優(yōu)勢(shì)在于能夠針對(duì)投資協(xié)定中的不同保護(hù)條款分別談判，規(guī)定不同的適用前提，但是只構(gòu)成單個(gè)條款的適用例外，并不適用于整個(gè)協(xié)定。

2. 一般例外條款的內(nèi)容

一般例外條款大多使用保護(hù)“公共利益”或者“公共目的”之類(lèi)的表述，但很少明確界定公共利益的范圍。目前投資協(xié)定中通常將公共健康、環(huán)境等目標(biāo)列入公共目的的范疇，有的協(xié)定中還會(huì)包括“安全”一詞③，但卻未指明包括哪些方面的安全。以常見(jiàn)的征收條款為例，如果為了應(yīng)對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的行為可以被認(rèn)定是為公共利益實(shí)施的范疇，則東道國(guó)政府的行為屬于合法行為，不構(gòu)成間接征收，更不會(huì)產(chǎn)生非法征收的賠償責(zé)任問(wèn)題。在審理案件時(shí)，除非投資協(xié)定明確說(shuō)明公共利益的范圍，仲裁庭一般參照用語(yǔ)在國(guó)際法中的意義進(jìn)行解釋。現(xiàn)在也有投資協(xié)定會(huì)在腳注中標(biāo)明應(yīng)當(dāng)按照國(guó)際法或者習(xí)慣國(guó)際法解釋公共目的[7]。例如秘魯—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定中規(guī)定，公共目的是習(xí)慣國(guó)際法的概念，在不妨礙習(xí)慣國(guó)際法的定義之外，它還可能類(lèi)似于國(guó)內(nèi)法中公共目的的概念[8]。而各國(guó)普遍將國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全視為公共目的之一。

中國(guó)早期簽訂的投資協(xié)定中的一般例外條款內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，屬于上文所述的一般型規(guī)定，甚至沒(méi)有列舉公共利益包括的內(nèi)容，導(dǎo)致在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，仲裁庭解釋的范圍過(guò)于寬泛，限制了中國(guó)作為投資東道國(guó)的政府規(guī)制權(quán)，同時(shí)也導(dǎo)致中國(guó)投資者海外投資的風(fēng)險(xiǎn)增加;有的條約只概括性地提及數(shù)項(xiàng)公共利益內(nèi)容，卻未設(shè)定該條款的適用前提和關(guān)聯(lián)性要求。而新一代投資協(xié)定中出現(xiàn)的一般例外條款，在適用目標(biāo)上進(jìn)行擴(kuò)展，同時(shí)對(duì)適用前提進(jìn)行細(xì)化，甚至根據(jù)不同的目標(biāo)制定了相應(yīng)的關(guān)聯(lián)性要求[9]。

（二）一般例外條款在實(shí)踐中的作用

如前所述，設(shè)立一般例外條款的目的主要是為給東道國(guó)保留公共政策空間，允許東道國(guó)為了本國(guó)的公共利益采取背離投資協(xié)定中的實(shí)體義務(wù)。為應(yīng)對(duì)間接征收的困擾，國(guó)際投資協(xié)定的征收條款會(huì)包含公共利益例外的表述。國(guó)際投資爭(zhēng)端實(shí)踐中，與一般例外條款中的公共利益較易發(fā)生沖突的便是國(guó)有化或征收行為。所有投資協(xié)定中都會(huì)規(guī)定征收條款，約束東道國(guó)的權(quán)力;但是也會(huì)規(guī)定公共利益的例外，通常表述為：締約一方投資者在締約另一方境內(nèi)的投資不得被直接或間接地征收、國(guó)有化或者對(duì)其采取具有征收、國(guó)有化效果的其他任何措施，除非為了公共利益的需要并給予補(bǔ)償④。但很多協(xié)定，尤其是中國(guó)締結(jié)的投資協(xié)定，并未明確保護(hù)本國(guó)基本經(jīng)濟(jì)安全的措施是否不屬于間接征收的范疇。

中國(guó)投資者在海外投資中便遭受過(guò)此種風(fēng)險(xiǎn)。2008年，比利時(shí)政府以國(guó)家遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)為理由，通過(guò)下屬機(jī)構(gòu)強(qiáng)制拆分富通集團(tuán)，實(shí)質(zhì)上剝奪了平安集團(tuán)對(duì)富通銀行的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)平安集團(tuán)的利益造成了致命的損害。但是比利時(shí)政府根據(jù)1986年中華人民共和國(guó)政府和比利時(shí)—盧森堡經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟關(guān)于相互鼓勵(lì)和保護(hù)投資協(xié)定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1986年中比BIT）中第4條征收條款中的公共利益一詞，以比利時(shí)遭受金融危機(jī)，保護(hù)比利時(shí)投資者的利益為抗辯理由，認(rèn)為其行為具有保護(hù)公共利益的目的，實(shí)施拆分集團(tuán)的行為，即使給平安公司造成了實(shí)質(zhì)上的經(jīng)濟(jì)損失，也不構(gòu)成間接征收，而是正常的政府規(guī)制行為。顯然，這種抗辯理由并不具有有效的說(shuō)服力，我國(guó)亦有學(xué)者認(rèn)為比利時(shí)政府的國(guó)內(nèi)情況并不能成為其征收行為具有公共目的或者是公共利益的合理要件，金融體制中的公共利益并非像傳統(tǒng)觀念中的公共利益那樣顯著[10]，并且以富通銀行作為比利時(shí)金融體系安全代表的理由也過(guò)于牽強(qiáng)。1986年中比BIT中并沒(méi)有規(guī)定根本安全例外條款，比利時(shí)政府也未依據(jù)國(guó)際法中的危急情況（necessity）作為抗辯理由，只是以此行為是和富通集團(tuán)簽訂有效的合同以及此行為未全部剝奪平安公司所享有的股份的價(jià)值進(jìn)行抗辯[11]。從平安公司訴比利時(shí)政府一案可以看出，各方對(duì)政府實(shí)施的經(jīng)濟(jì)管理行為的目的是否等同于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共利益看法不一。

在西門(mén)子訴阿根廷一案中，阿根廷政府為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)頒布《緊急狀態(tài)法》。根據(jù)該法案，原先政府與外國(guó)投資者簽訂的合同被終止，并授予總統(tǒng)重新談判的權(quán)利。仲裁庭認(rèn)為政府面對(duì)嚴(yán)峻的財(cái)政情況制定法案是阿根廷政府的合理權(quán)利，屬于公共利益，《緊急狀態(tài)法》的公共目的也顯而易見(jiàn)[12]。

以上案例反映出仲裁庭認(rèn)為經(jīng)濟(jì)目的，例如應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)實(shí)施的行為，也屬于公共利益的范疇，但是要求具體行為滿(mǎn)足一系列的條件，例如具備經(jīng)濟(jì)管理行為的表面證據(jù)、不明顯地帶有政治目的或者行為或與所聲稱(chēng)的公共目的之間有相關(guān)性等。

四、根本安全例外條款中的經(jīng)濟(jì)安全

根本安全例外條款與一國(guó)的公共利益保護(hù)之間有著直接相關(guān)的聯(lián)系，是指在東道國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情況劇變的情況下，為維護(hù)其國(guó)家安全而不得不采取特殊舉措，減損外國(guó)投資者在投資協(xié)定項(xiàng)下所享有的利益的條款。與社會(huì)穩(wěn)定等因素相比，經(jīng)濟(jì)環(huán)境更大程度上被認(rèn)為是商業(yè)的、市場(chǎng)的，東道國(guó)不應(yīng)過(guò)分干預(yù)。換言之，在根本安全例外的問(wèn)題上，東道國(guó)更應(yīng)克制以本國(guó)經(jīng)濟(jì)情況為由援引該條款免除自身義務(wù)的權(quán)力，使得經(jīng)濟(jì)安全在投資者利益和東道國(guó)根本安全利益之間的平衡更為微妙。

（一）目前國(guó)際投資條約實(shí)踐

1. 根本安全例外條款的內(nèi)容

目前各國(guó)簽訂的投資協(xié)定或者自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)于根本安全利益的表述并不完全一致。有采用“根本安全利益”（essential security interest）[13]，也有采用“國(guó)家利益”（national interest）的說(shuō)法。而大多數(shù)投資協(xié)定并不明確說(shuō)明什么情況屬于根本安全[14]。國(guó)家安全在牛津英語(yǔ)詞典中的定義是：國(guó)家及其人民、機(jī)構(gòu)等的安全，特別保護(hù)其不受軍事威脅或間諜、恐怖主義等的影響。因此，有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)此定義可以合理主張國(guó)家及人民的安全包括對(duì)該國(guó)一般的政治、經(jīng)濟(jì)、金融制度的威脅，還包括對(duì)人民健康和環(huán)境的威脅[3]。

2. 根本安全例外條款的作用

如果說(shuō)公共利益作為征收條款的一個(gè)要素，證明東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理行為是為公共利益服務(wù)的，那么東道國(guó)的行為就不構(gòu)成間接征收，屬于正常的政府規(guī)制行為，后果是東道國(guó)無(wú)需為該行為作出補(bǔ)償。而在投資協(xié)定中納入根本安全例外條款，一旦東道國(guó)國(guó)內(nèi)的具體經(jīng)濟(jì)情況被認(rèn)定屬于國(guó)家安全范疇，則允許東道國(guó)實(shí)施背離協(xié)定所有實(shí)質(zhì)性義務(wù)的行為，同時(shí)作為管轄權(quán)的例外，排除仲裁庭對(duì)此類(lèi)經(jīng)濟(jì)安全案件的管轄權(quán)。顯然，在投資協(xié)定中納入該條款，在認(rèn)定主權(quán)國(guó)家遭受金融危機(jī)等情勢(shì)屬于根本安全例外的前提下，可直接排除投資協(xié)定的適用，于保護(hù)東道國(guó)利益來(lái)說(shuō)更為方便、高效。

（二）根本安全例外條款在實(shí)踐中的適用

由于投資協(xié)定規(guī)定并不具體，根本安全的界限存在爭(zhēng)議，關(guān)鍵在于其含義是僅包括軍事領(lǐng)域的安全，抑或也包括經(jīng)濟(jì)安全？

國(guó)際法院在審理尼加拉瓜軍事準(zhǔn)軍事活動(dòng)案中，提到了1956年《友好通商航海條約》的可適用性，并對(duì)其中的“根本安全利益”（essential security interest）作出了解釋。國(guó)際法院認(rèn)為，根本安全利益的概念要大于武裝攻擊的概念，并且國(guó)際法院一直都采用寬泛的解釋[15]。國(guó)際法院的解釋意味著根本安全的詞義絕不僅限于純粹的軍事安全，也包括其他領(lǐng)域，例如政治安全、經(jīng)濟(jì)安全。但指出如果以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為抗辯理由，則需滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)危機(jī)構(gòu)成國(guó)家緊急狀態(tài)，才可免除東道國(guó)的國(guó)家責(zé)任[1]。

ICSID審理的多個(gè)以阿根廷政府為被告的仲裁案件也涉及對(duì)根本安全的解釋。在這些案件中，阿根廷都進(jìn)行了積極的抗辯，其中一個(gè)主要抗辯理由便是援引BIT中的例外條款。美國(guó)—阿根廷雙邊投資協(xié)定第11條是這樣規(guī)定的：“本條約不排除任何一方為維持公共秩序的措施，為履行與維持或恢復(fù)國(guó)際和平與安全有關(guān)的義務(wù)，或保護(hù)其自身的根本安全利益所采取的措施。”CMS案的仲裁庭認(rèn)為美國(guó)—阿根廷BIT第11條根本安全利益的概念不應(yīng)局限于迫近的政治及國(guó)家安全，不能排除其他具有國(guó)際性質(zhì)的事項(xiàng)，例如嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)緊急情況;[16]在LG&E一案中，仲裁庭以阿根廷2001年的具體情勢(shì)為基礎(chǔ)，認(rèn)為一國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)如果受到動(dòng)搖，其嚴(yán)重性無(wú)異于任何一種軍事打擊[17]。由此可見(jiàn)，雖然條約內(nèi)容未具體列舉根本安全的范圍，但是仲裁庭認(rèn)為按照條約的有效解釋原則，對(duì)雙邊協(xié)定的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)符合締約雙方的利益和關(guān)注，對(duì)公共秩序有嚴(yán)重影響的經(jīng)濟(jì)危機(jī)屬于公共目的[18]。換言之，仲裁庭傾向于采取一種寬泛的解釋?zhuān)瑢⒁粐?guó)的經(jīng)濟(jì)安全，如主權(quán)債務(wù)危機(jī)、國(guó)際收支危機(jī)等情形解釋為根本安全利益的范疇。但值得注意的是，仲裁庭認(rèn)為一國(guó)的經(jīng)濟(jì)情形滿(mǎn)足根本安全例外，并不必然代表東道國(guó)實(shí)施的行為不違反其在投資協(xié)定中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。

經(jīng)過(guò)對(duì)國(guó)際投資協(xié)定文本和爭(zhēng)端解決實(shí)踐的研究可以發(fā)現(xiàn)，在具體條款未界定根本安全例外具體范圍之時(shí)，國(guó)際法院或仲裁庭都傾向于寬泛的解釋?zhuān)J(rèn)為一國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全屬于根本安全利益，但是否構(gòu)成緊急狀態(tài)、影響一國(guó)的基本生存利益則需堅(jiān)持個(gè)案分析的方法。雖然國(guó)際投資仲裁并未確立遵循先例的原則，仲裁庭的裁決對(duì)其他爭(zhēng)端并無(wú)約束作用，但能夠反映仲裁庭如何解釋投資協(xié)定，尤其是在條文內(nèi)容模糊，遵從國(guó)家對(duì)根本安全事項(xiàng)的自裁權(quán)利方面的態(tài)度，對(duì)各國(guó)投資協(xié)定的談判及仲裁中的抗辯策略有著重要的參考價(jià)值和研究意義。

五、經(jīng)濟(jì)安全例外在國(guó)際投資法中的地位及對(duì)我國(guó)的啟示

（一）一般例外與根本安全例外之間的差別

目前國(guó)際投資協(xié)定雖未普遍設(shè)立根本安全例外，或者雖設(shè)立了根本安全例外條款但未明確指出包括一國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全，國(guó)際投資仲裁實(shí)踐對(duì)于未確定范圍的條款的解釋比較寬泛，傾向于遵從東道國(guó)對(duì)本國(guó)安全事項(xiàng)的判斷權(quán)。至于一般例外條款，一國(guó)基于自身的經(jīng)濟(jì)情況而采取的措施則被包括在公共目的之中。兩者之間本質(zhì)上的區(qū)別在于對(duì)經(jīng)濟(jì)安全程度、范圍和適用條件的要求不同。

1. 程度的不同

一般例外條款主要關(guān)系公共利益，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)情況不僅包括基本經(jīng)濟(jì)體制，還包括稅收等領(lǐng)域。有的投資協(xié)定會(huì)單獨(dú)設(shè)置一個(gè)條款，說(shuō)明締約雙方之間的投資協(xié)定不適用于稅收領(lǐng)域[8]。而根本安全例外條款直接關(guān)系到一國(guó)的主權(quán)和安全，至少仲裁庭作出寬泛解釋的原因在于一國(guó)經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生危害的嚴(yán)重性不亞于軍事活動(dòng)，從性質(zhì)上的類(lèi)比可以得出危害一國(guó)基本經(jīng)濟(jì)體制的安全，例如金融危機(jī)、主權(quán)債務(wù)危機(jī)，才滿(mǎn)足根本安全例外條款的程度要求。

2. 適用條件的不同

一般例外條款適用時(shí)有條件限制，根本安全例外條款通常沒(méi)有條件限制，或者援引條件更為寬松[3]。以分散型一般例外條款中的征收條款為例，現(xiàn)在越來(lái)越多的投資協(xié)定中會(huì)明確征收的構(gòu)成要件，除了具備公共目的要素之外，還需滿(mǎn)足非歧視、符合正當(dāng)程序和補(bǔ)償?shù)葪l件[10]。例如2005年中比BIT第4條規(guī)定，東道國(guó)實(shí)施征收、國(guó)有化或其他類(lèi)似措施的條件包括依照國(guó)內(nèi)法律程序、非歧視性和補(bǔ)償。而援引根本安全例外條款，則無(wú)需證明具體行為是非歧視的，因?yàn)樵趯?shí)施此類(lèi)行為時(shí)，造成小范圍的歧視在所難免。

（二）對(duì)中國(guó)的啟示

1. 在投資協(xié)定中盡可能納入根本安全例外條款

作為一個(gè)不斷開(kāi)放、吸引外資的國(guó)家，中國(guó)在放開(kāi)準(zhǔn)入門(mén)檻之時(shí)要加強(qiáng)根本安全的管控，尤其是基本經(jīng)濟(jì)體制、金融管控等方面。在談判雙邊投資協(xié)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定根本例外條款，采取“具體列舉加兜底條款”的定義方式，界定根本安全的范圍，明確將一國(guó)的政治安全、經(jīng)濟(jì)安全界定為根本安全利益。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家面臨的國(guó)際和國(guó)內(nèi)問(wèn)題更為復(fù)雜，例如恐怖主義、金融問(wèn)題等[19]，在經(jīng)濟(jì)安全方面更為脆弱，更易受到其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響。因此，中國(guó)在投資協(xié)定的談判中應(yīng)當(dāng)盡可能納入根本安全例外條款，為維護(hù)自身的國(guó)家利益留出足夠的空間。

2. 在納入根本安全例外條款之外，應(yīng)針對(duì)不同的投資保護(hù)條款規(guī)定一般例外

雖然根本安全例外條款對(duì)于保護(hù)東道國(guó)的利益具有重大作用，但是援引該條款需要國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)情況影響到一國(guó)生存的基本安全，實(shí)踐中東道國(guó)也不應(yīng)隨便援引該條款免除自身在投資協(xié)定下的義務(wù)，這種做法不利于為外國(guó)投資者創(chuàng)造穩(wěn)定的投資環(huán)境。但是一國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共利益仍然存在，因此，中國(guó)在談判時(shí)仍有必要設(shè)置一般例外條款，既可以通過(guò)集中型規(guī)定，將例外條款適用于整個(gè)條約，也可以通過(guò)分散型規(guī)定，為不同保護(hù)待遇的例外確定不同的目標(biāo)，增加條約談判和適用的靈活性。

六、結(jié)論

隨著國(guó)際投資秩序不斷發(fā)生變化，國(guó)際投資協(xié)定也需考慮東道國(guó)的權(quán)益，為保護(hù)東道國(guó)的公共利益、根本安全作出修訂。經(jīng)濟(jì)安全在國(guó)際投資法領(lǐng)域并不是一個(gè)全新的話(huà)題，但是國(guó)家安全概念日益重要，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始與一國(guó)的根本安全交織在一起。一國(guó)具體經(jīng)濟(jì)情況出現(xiàn)問(wèn)題的程度、范圍不同導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的影響不同，關(guān)系到是否構(gòu)成根本安全，或僅是一般的公共利益。當(dāng)公共利益和根本安全都包含經(jīng)濟(jì)安全之義，且投資協(xié)定均包括此類(lèi)條款時(shí)才可更好的維護(hù)東道國(guó)的權(quán)益。

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，在談判和重簽投資協(xié)定的過(guò)程中，盡可能納入兩類(lèi)例外條款，不僅是在條約中保留足夠的公共政策空間，也能夠?yàn)闋?zhēng)端解決建立保護(hù)網(wǎng)。一旦被訴，中國(guó)在仲裁過(guò)程中也可以依據(jù)經(jīng)濟(jì)安全的程度、重要性，通過(guò)援引不同的例外條款，切實(shí)維護(hù)自身的權(quán)益，而不會(huì)因?yàn)橥顿Y協(xié)定的疏漏而影響正常行使經(jīng)濟(jì)管理主權(quán)。

注 釋?zhuān)?/p>

① 中華人民共和國(guó)政府和加拿大政府關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定。

② 中華人民共和國(guó)政府和比利時(shí)—盧森堡經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟關(guān)于相互促進(jìn)和保護(hù)投資的協(xié)定。

③ 中華人民共和國(guó)政府和新西蘭政府關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定。

④ 中華人民共和國(guó)和德意志聯(lián)邦共和國(guó)關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定。

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