社會企業參與社區治理的困境與思考

葛琳

[摘 要]社會企業作為一個公益性和商業性并存的混合體，一直飽受學界和社會的爭議，但就社會企業的發展來看，社會企業以實現社會目標為價值理念，將商業模式與社會服務創新緊密結合，是以實現社會目標為導向的組織類型和可持續性商業模式，此價值取向也決定了它是適合我國今后創新社會治理的一劑良方。除了其價值取向，不管是從宏觀政策背景還是創新社會治理的需求來看，社會企業都是具有可持續發展能力的一股力量。但其由于宏觀制度尚未給出法定意義上的官方認證、以及存在著同行業競爭困境和社區文化認同困境，社會企業尚未發揮其在社區治理中應有的作用。

[關鍵詞]社會企業;社區治理;合法性困境;治理困境

一、問題提出

“公益還是商業？”這個問題并非日常生活中“向左還是向右”可以直截了當地回答。對于中國的社會企業來說，公益性和商業化運作這兩種“水火不相容”的運作方式，使得它們在中國的發展飽受爭議。社會企業到底是企業還是社會組織、是為了商業目的還是公益目的？此類的疑問從社會企業誕生之日起就一直存在人們的腦海當中。社會企業不僅不同于商業企業，也有別于通常意義上的非營利組織或社會組織。雖然學者們對于社會企業的定義存在各家之言，但筆者認為總結來說其基本特征包括：采用商業化運作;不以營利為目的;參與社會服務、公共服務;促進社會可持續發展。

社會企業以其“公益性”和“商業化運作”兩者交融的特點，在創新社會治理的背景下成了一股鮮活的力量。自社會治理重心下移開始，“社區”成了社會治理的基本單元，社區治理的主體也越來越多元，并且政府也在積極鼓勵和引導社會力量進社區。但社會企業由于沒有相關的法律法規作為支撐以及缺乏社會認可度等缺陷使得其在進入社區的途中面臨著很多阻礙。作為組織生存的基礎，“合法性”的研究也成了國內學者們的研究重點。筆者從合法性出發，梳理了近年來學者們對于社會企業合法性困境的現狀研究，總結出目前社會企業參與社區治理的三種困境，并相應提出了一些思考和政策建議。

二、社會企業參與社區治理何以可為

1.社會企業概述

1994年OECD最早對社會企業進行了界定：社會企業是既利用市場資源、又利用非市場資源以使低技術工人重返工作崗位的組織①。同時，一個致力于歐洲社會公平研究的項目組織——歐洲社會企業研究網絡（EMES）提出了一個社會企業“理想模型”，認為社會企業是指那些具有造福社會這一明確目標的組織，是社會經濟的轉型，而社會經濟包括合作社和社團，因此“社會企業包括合作社之非營利化和社團之企業化”②。OECD和EMES雖然對社會企業的定義側重不同，但都突出了社會企業的服務領域主要是社會問題相對突出的領域這一內涵。隨著國外社會企業的研究開始流行，國內的學者也開始了本土化的社會企業研究。

社會企業由于兼顧社會性和商業化運作的特點，眾多學者從不同的角度對社會企業下了定義，并且對社會企業進行了具體分類。時立菜、王安巖從社會企業對吸納弱勢群體就業的作用出發，稱之為“非正規就業組織”③;王名、朱曉紅則從社會企業的公益、市場和文化三個角度來分析其本質，并且認為社會企業是對企業和非營利組織的雙重超越④;潘小娟則結合各國實踐，將其定義為實現既定社會、環境目標和可持續發展而進行商業反易的組織⑤除了定義之外，學者們還根據不同的角度和理解對社會企業進行了具體分類。余曉敏、張強、賴佐夫以社會使命為標準，將社會企業分為五種類型，涵蓋醫療、教育、就業等民生領域⑥;王名、朱曉紅依然著眼于公益、市場和文化三個層次進行分類⑦ 。

雖然各位學者的定義和分類都各有側重，但根據我國民政部官方網站“中國社會組織網”上對社會企業的描述“社會企業不是純粹的賺取，已不是一般的社會服務，透過商業手法運作，賺取利潤用以貢獻社會”來看，可以確定的是，社會企業絕不是以營利為目的的組織，其社會目標要遠遠大于商業目的。社會企業以實現社會目標為價值理念，將商業模式與社會服務創新緊密結合，此價值取向也決定了它是適合我國今后創新社會治理的一劑良方。

2.社會企業參與社區治理何以可為

首先，相關宏觀政策支持的角度。2013年，在民政部、財政部聯合印發的《關于加快推進社區社會工作服務的意見》中，明確將“建立健全社區、社會組織和社會工作專業人才聯動服務機制”作為推進社區社會工作服務的主要任務之一。自此，“三社聯動”開始在國內大規模推進，并且社會組織作為三社主體之一也一直是學界討論的重點，由此我們可以預見社會力量參與社會治理是符合政策導向的，這也為社會企業進社區奠定了基礎。2017年3月，國務院辦公廳印發《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》，強調逐步放寬準入條件，鼓勵社會力量及民間資本進入醫療、養老、教育、文化、體育等民生領域，促進投資主體的多元化。可以預見，隨著社會服務供給體制以及民辦非企業單位管理制度改革的深入推進，社會企業型的組織將得到政府更多的關注與支持，其發展也將進一步加快。同年6月，中共中央國務院出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，鼓勵通過慈善捐贈、設立社區基金會等方式，引導社會資金投向城鄉社區治理領域。實際上，社區基金會這樣的社區社會組織已經涵蓋了社會企業的基本特征，用商業化可持續發展的方式來參與進社區治理。2019年2月，國家發改委印發《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》的通知，通知中明確表示要“充分發揮有效市場和有為政府作用，提升公共服務質量水平”。

治理重心的下移和社會公共服務需求的增加都在呼吁更多社會企業這樣以社會目標為核心并且可持續發展的組織參與社區治理，從以上的政策梳理可以看出，政府對社會力量的支持和鼓勵是較為明確的，這也是社會企業進入社區這一治理單元的政策基礎。

其次，社會治理創新發展的角度。第一，服務型政府的建設推動了社會企業的興起。隨著政府改革進程加快，轉變政府職能、建設服務型政府逐漸成了各級政府的中心工作之一。自“有限政府”和“服務型政府”的概念提出后，“小政府，大社會”的治理格局更加深入人心，充分發揮社會力量協同參與社會治理成了現在的治理政策導向。這也為社會企業今后更多地參與社區治理，提供社區公共服務打下了良好的基礎。政府通過購買服務和項目發包的形式將治理任務派給相應的具有專業資質的非營利組織，社會力量積極參與到這個過程中，充當政府的合作者。

第二，公共服務“社區化”是大勢所趨。在中國隨著社會福利體制引入市場機制，加上政府政策的鼓勵和支持，社區場域內出現了一些民營福利機構。從1987年民政部開始倡導社區服務開始，全國開始建立各類社區服務組織和社區服務中心。在此過程中，出現了一些善于汲取多部門資源采取市場化運作模式的非營利性社區服務組織，初露社會企業的雛形。具體到社區服務中，如今各類“為老中心”和“日間照料中心”成了許多城市社區中重要的養老服務提供者。這些養老機構大部分是由民間力量投資管理，并且通過市場化經營獲得收入的非營利組織。再如2017年開始，上海市實事項目“關于每年建立20個社區幼兒托管點”也是采用“政府委托，組織運營”這樣的模式，而這些社區托管點的運營方基本上都是民辦非企業單位，屬于學者們認為的社會企業范疇。通過在非基本公共服務領域引入社會資本，可以提高服務效率，實現政府職能轉變，充分利用社區資源，實現成本和效益的結合。

第三，中國已經步入了高度重視社會責任的時代。企業社會責任中國網上對于企業社會責任的定義是這樣說的：“企業社會責任既不是企業賺錢最大化，也不是公共利益最大化，而應當是企業利益和公共利益的兼顧以及包括股東在內的各利益相關方期望、訴求和要求的平衡。特別是在企業生產經營每個過程和環節的同時體現，而達到企業的營利性和社會性的和諧統一。”隨著中國經濟發展平穩前進，優秀的企業或組織自覺承擔社會責任已成為廣泛的共識。當前中國社會還處于轉型期間，各種社會問題也在凸顯。城鄉發展不均、區域發展不平衡、階層差距大、社會心態不平穩等很容易造成社會問題和矛盾的爆發，而這些社會問題則需要社會、市場和政府的三者合作來進行解決。我國早在2006年1月頒布《公司法》，明確提出企業需要承擔相應的社會責任，這也在一定程度上推動了更多的企業和組織來主動承擔社會責任。黨的十八屆三中全會提出，要把“承擔社會責任”作為推進國有企業深化改革的一項重要內容;黨的十八屆四中全會也強調了要加強企業社會責任的立法;黨的十九大報告再次提出，要強化社會責任意識，只有積極承擔社會責任的企業才是最有競爭力和生命力的企業。在企業社會責任中國網中，對企業社會責任的范圍界定其中就包括了企業對政府、資源環境和可持續發展以及社區的責任。所以實際上社區治理不僅僅是社會組織活躍的單元，更應該是企業履行社會責任的場所。

最后，社會企業自身優勢特點角度。第一，社會企業致力于可持續發展的治理模式。在關注和回應社會問題方面，社會企業在促進就業、弱勢群體的照料服務以及基礎教育等公共服務領域的社會價值得到了社會各界的認可。社會企業是公益組織實現持續發展的新模式，以往的慈善組織直到現在還存在著“造血功能不足”的弱點。在社會企業模式下，公益組織也可以通過合理市場手段籌集資源，實現公共服務的有效供給，憑借創新性手段解決社會問題。

第二，社會企業包含的價值理念和社區建設的內在要求是相契合的。先來看看民政部對于社區建設的定義：“社區建設是指在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區經濟、政治、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員的生活水平和生活質量的過程。”所以從社區建設的內在要求來說，將社會企業引入社區治理，發揮社會企業在社區治理的特殊優勢是亟待思考的事情。社區建設以提供提公共服務為主要內容，而社會企業的社會效益目標和非營利性的價值理念與這一要求是完全契合的。

第三，近年來社會組織雖然順利進入社區治理場域，但參與過程存在很多問題：資金不足、資源利用率低、專業人員缺乏、行政化色彩依舊。這些問題都使得社會組織參與社區治理的成效大打折扣，社會企業則在資源利用率和資金周轉上相對傳統的社會組織有很大優勢，可以化解合理配置社會資源這個難題。

三、社會企業參與社區治理困境何在

1.社會企業合法性困境文獻研究

新制度學派從組織趨同現象研究開去，強調成立任何一個組織都具有挑戰性，需要克服“新進入缺陷”，獲取關于組織生存和發展的合法性。社會企業雖然作為一種特殊的組織形態，但合法性仍然是它生存和發展的基礎。

隨之，社會企業合法性困境也得到了國內學者關注，大量學者從不同的視角分析了社會企業存在合法性困境的原因。王名等人認為中國社會企業未得發展是由于尚無社會企業的專門立法，所以難以依據法律導向界定社會企業的邊界⑦，從而社會對社會企業的爭議也首先集中于社會企業的組織屬性⑧，除了組織腐性，運作模式和利潤分配也是學者們關注的焦點所在。⑨。胥思齊和劉振等則是從社會企業使命出發，認為其社會使命和商業價值的雙重目標難以度量和維持。較高的使命漂移使利益相關者對組織混合屬性的可持續性產生懷疑⑩等致公益邏輯和邏輯難以和平其存。

鄧漢慧和鐘慧瀾等都從社會企業缺位與社區養老服務出發，認為是因為社會企業文化小眾化造成了認可度低的現狀。

2.社會企業參與社區治理困境思考

目前學界對于社會企業合法性問題研究成果顯著，但大部分學者的研究還停留在社會企業自身內在的組織合法性，忽略了社會企業在參與社區治理時獲取合法性的治理場景分析。合法性作為一個組織生存的基礎，已存在大量的學者研究，所以文章從社會企業合法性文獻研究出發，結合社會企業面臨的制度、行業以及文化環境，總結了社會企業參與社區治理過程中面臨的三種困境。

首先，制度困境。從管理制度上說，我國社會組織有專門的管理登記制度，目前歸口管理、雙重管理、分類管理以及監督管理等制度都有利于國家對社會組織的依法規范管理。反觀社會企業，至今也沒有國家層面認可的專門的登記注冊渠道。雖然隨著社會企業走進人們的視野中，范疇也逐步拓寬，但目前社會企業的認證難以走上正軌。2018年3月，北京成立社會企業發展促進會，并發布《北京市社會企業認證辦法》。同年4月，成都市政府辦公廳下發《關于培育社會企業促進社區發展治理的意見》。總體而言，我國社會企業的宏觀政策環境在大城市較為良好，但國家層面出臺的“社會企業”專項法規政策條件還不完善。20世紀90年代末，西歐很多國家都相繼發布有關社會企業的立法，亞洲國家例如韓國和日本也頒布了類似法律。但是至今，我國還尚未頒布有關社會企業的專項法律。制度困境也直接導致了社會對社會企業的認識不足，引發認知困境。社會企業的公眾知曉度很低，甚至社會組織從業者、公益事業和社會服務等相關職業人員對社會企業的了解也甚少，很多采取社會企業模式運作的組織也并不能正確意識到自己屬于社會企業的范疇，這些認識上的不足都加劇了社會企業所面臨的制度困境。

其次，競爭困境。筆者認為，社會企業參與社區治理面臨的競爭者主要是社區社會組織和少部分專業資質強的商業企業。自十九大后，政府為了加強與社會力量的合作，通過項目制將社區事務發包給第三方社會組織，滿足和符合條件的社會組織可以通過認證進入政府的候選名單。這一做法一方面給政府購買服務提供便利，挑選符合自己要求的組織;另一方面，對于社會組織來說為了獲得政府的項目經費，也會加強自身組織的發展。看上去雙贏的做法，實際上卻對社會企業發揮作用形成阻礙。社會企業自身都還沒有官方認證，進入購買服務的組織范疇內就更加困難。上文也提到政府近年來大力提倡社會力量進入社區治理，這也給了很多企業履行社區社會責任的機會。所以，在更加專業的商業企業面前，社會企業就顯得底氣不足了。人才的短缺和資金的相對缺乏，使得社區在進行選擇時，更容易選擇社會組織或商業企業，而并不偏向夾在中間的社會企業。

最后，文化認同困境。對于進入社區的社會企業而言，它處于社區場域中如果不能與其中所蘊含的社區文化和環境合而為一，就將可能面臨嚴重的合法性困境。現代社區異質化、原子化的特征使得很多學者發出了“共同體消亡”的擔憂，家庭和社區場域之間的界限日益模糊，強化了社會成員在家庭場域之外的組織束縛感，這使得他們對于生活社區中、家庭場域外的組織活動可能更加抵觸。此外，大多數社區成員對于社區的理解和認知構成了社區社會企業生存發展的文化空間，面對異質化和階層化的現代社區，文化認同本在社區場域內就很難統一。

四、推進社會企業參與社區治理的思考

2019年中國社會企業與社會投資行業掃描調研報告依據反饋結果分析了現階段我國社會企業的發展情況，自2006年以來，中國的社會企業取得了長足的發展但是依然面臨一系列的挑戰。總體而言，當前政府社會對社會企業的認知還非常有限，甚至持懷疑態度的人還很多。從國際的情況看，近年來社會企業的熱潮正在有所消退，中國社會企業的發展已經進入了瓶頸期，急需要尋求新的動力和激勵。盡管在教育、醫療、養老、扶貧和“互聯網+”等領域均出臺了大量政策，積極鼓勵社會力量參與，但其實這些行業領域的政策并未明確提及社會企業的名稱，尚未得到更大范圍的推廣和官方的認證支持。筆者認為，我國社會企業的發展需要厘清政府、社會和市場的邊界，發揮社會多元力量支持社會企業的發展。不僅社會企業自身需要進行優化創新，社會力量也需要積極提供資源創造良好競爭環境，政府在其中更需要做好政策創新和制度保障的工作。

1.完善政策支持，突破制度困境

目前我國北京、成都兩地已率先發布了關于社會企業認證以及促進社區發展治理的相關文件。法律政策以及相關制度設計的支撐是社會企業生存最為根本的“合法性”基礎，也是其進入社區場域參與社區治理的立身之本。政府應積極建立健全社會企業制度安排，借鑒發達國家經驗以及目前已出臺政策文件的示范城市的做法，汲取不足和缺陷，從法律政策層面，健全社會企業參與社區治理的制度保障。

首先，強化社會企業評審認定制度，設立專門的登記渠道。社會企業具有雙重特點，區別于社會組織和一般的商業企業。在當前社會組織面臨資金不足、專業化不足等問題的情況下，許多社會組織會選擇采用商業化的運作來維持組織的可持續發展。所以，需要建立官方的評審認定制度，讓社會組織或商業企業想要轉型為社會企業時“有法可依，有路可走”。政府應建立一套專門的認定標準，對于想要申請社會企業的組織進行嚴格的把控，最后進行社會公示，并且建立一套完整的社會企業名錄，增強社會認知度和信息公開度。

其次，加強對社會效益大的社會企業的培育。積極鼓勵致力于解決社會問題，創新社會治理創新路徑的社會組織發展成為社會企業。社區治理關乎社區各類公共服務和公共事務的管理，政府應積極培育對實現社區發展建設更加有力的社會企業，不僅可以為社區進行“輸血”也可以達到“造血”的功能。社會企業不同于福利慈善組織，也不是只為營利的商業企業，其最終目的在于實現社會的可持續發展，所以對于這類組織應積極培育孵化并提供相應的政策支持。

最后，落實財稅支持政策。社會組織和商業企業的最大區別之一就在于登記注冊的管理機構一個是在民政部門一個是在工商部門，兩者的最大差別也體現在了稅收政策的不同上。當前社會組織失信問題很多是由于雖然其享有稅收優惠但依然在承擔一些“營利性”的事務，造成了社會公信力不足等社會問題。商業企業由于在工商局下登記注冊，稅收政策相較社會組織來說負擔更重，所以這時對于一些從事創造社會效益和提供社會服務的企業來說壓力非常大，常常使企業陷入財政危機。所以，對于社會企業來說，財政稅收政策的支持是其可持續發展的重要基石，政府應對于社會企業提供相應的稅收優惠，但同時也需要建立專門的管理機構進行嚴格的監管，防止社會企業的失信問題發生。

2.拓寬發展路徑，走出競爭困境

首先，政府應積極暢通采購社會企業公共服務的渠道。加大政府購買社會企業服務力度，建立專門的采購社會企業服務名錄，鼓勵和支持社會企業和社會組織一同競爭。這樣，不僅拓寬了社會企業進入社區治理的路徑，還提高了社會組織優化自身服務能力的積極性，形成良性競爭的局面。除了財政上對于社會企業的支持，為其“輸血”激發其發展動力和自主性也是一項重要舉措。

其次，建立專業的行業協會增強競爭力。社會上存在的各個行業協會作為一種“樞紐型社會組織”是社會組織的服務組織，為其提供資源和交流合作進步的場所。社會企業也同樣需要行業協會來提供其發展的“靠山”，人都需要加入一個群體來尋找歸屬感，社會企業同樣也需要。特別是作為目前存在諸多困境的社會企業，更需要一個強大的行業協會來為其提供各種各樣的資源整合服務以及交流合作的機會。成立行業協會還可以從社會認同的角度給予社會企業一個合法性的支撐，一旦有了行業協會，社會對其信任度會更高，一定程度上推動了社會企業認知合法性的發展。

最后，鼓勵高校等專業機構提供專業化人才的培訓。當前社會組織發展的一個最大弊端就在于缺乏專業化人才，由于社會組織非營利特征，人員工資不高已成了社會公認。正因為待遇問題，很多專業化人才不愿進入社會組織工作，阻礙社會組織的可持續發展，造成很多社會組織進入“老齡化”狀態。社會企業作為運用商業化運作的組織，在運營上更加靈活，也更需要專業人才的支持。政府應積極協調高校和社會力量，開設專門的創業課程宣傳社會企業，鼓勵專業人士對新社會企業管理人員進行培訓，為社會企業可持續發展提供人力資源保障。

3.加強宣傳力度，打破文化困境

首先，鼓勵社會企業在組織內部建立社會企業文化。文化是一個組織發展遵守的核心理念，不僅是一個組織的信仰也是精神上的保障。組織文化好壞與否直接關乎員工的工作氛圍和環境，從而影響整個組織的發展。當社會組織或商業企業要轉型成為社會企業時，原本的組織文化也需要作出改變。社會企業致力于達成社會目標，構建可持續發展的美好社會。社會企業需要根據這樣的核心目標構建各自的組織文化，形成良好的社會影響力。

其次，社會企業文化需要與社區文化協調發展。每一個社區都存在其特殊的社區文化，社會企業在參與社區治理時需要根據社區文化特點對自身治理理念進行調整。例如社會企業在處理公共事務時會想要高效地完成目標，而社區居民可能在意的是這個過程的感受度，并不在意時間的長短，從而造成分歧。這種分歧的根本原因之一則是由于兩者認同的理念存在差別。觀念上的區別若是不進行協調，在進行具體事務處理時就可能會出現更大的矛盾。社會企業管理者在進入社區時，需要充分了解服務的社區文化是如何，了解社區內居民的認同和偏好，才能更加有重點的適當調整治理模式，完成治理目標。

最后，相關部門有必要通過各種途徑擴大對社會企業的宣傳，通過各種形式建立社會企業文化，以利于建立社會組織的公信力。如通過公益廣告向公眾宣傳和展示優秀社會企業的案例。目前我國社會企業發展的一大問題就在于社會認知度不高，政府及社會對其宣傳力度不足。當社會企業參與社區治理時，需要社區相關管理人員對社區居民進行一定的宣傳，使得社區居民知道現在為其提供服務的不是社會組織也不是商業企業，而是社會企業，從社區內部出發一步一步地擴大其社會影響力。

注釋：

①⑤潘小娟：《社會企業初探》，《中國行政管理》2011年第7期。

②鄭勝分：《社會企業：市場、公共政策及公民社會的交叉點》，《公共行政學報》2018年第27。

③時立榮，王安巖：《社會企業與社會治理創新》，《理論探討》2016年第3期。

④⑦王名，朱曉紅：《社會企業論綱》，《中國非營利評論》2010年第2期。

⑥余曉敏，張強，賴佐夫：《國際比較視野下的中國社會企業》，《經濟社會體制比較》2011年第1期。

⑧余曉敏，丁開杰：《社會企業發展路徑：國際比較及中國經驗》，《中國行政管理》2011年第8期。

⑨劉小霞：《社會企業：合法性困境及出路》，《學習與實踐》2012年第10期。

⑩胥思齊，席酉民：《社會企業競合活動及其合法性演進研究》，《南開管理評論》2018年第6期。

劉振，崔連廣，楊俊，李志剛，宮一洧：《制度邏輯、合法性機制與社會企業成長》，《管理學報》2015年第4期。

鐘慧瀾，章曉懿：《激勵相容與共同創業：養老服務中政府與社會企業合作供給模式研究》，《上海行政學院學報》2015年第5期。鄧漢慧，涂田，熊雅輝：《社會企業缺位于社區居家養老服務的思考》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 周 巍）