上海社區嵌入式養老的創新經驗

陳醉

[摘 要]近年來，上海立足本地實際，在推進社會養老服務體系建設過程中不斷融合家庭、社區和機構三者的優勢資源，通過在社區嵌入設置長者照護之家和綜合為老服務中心等微型養老機構，逐步形成了較為完善的政策體系、分布廣泛的服務機構以及豐富全面的服務內容，已經基本探索出了以居家為基礎、社區為依托和機構為支撐的社區嵌入式養老服務新模式。系統總結上海的經驗，可以為其他城市進一步完善養老服務體系提供相應的啟示：一是逐步完善社區嵌入式養老服務政策體系，二是大力推進社區嵌入式養老服務機構建設，三是高效融合社區嵌入式養老服務資源共享。

[關鍵詞]老齡化;嵌入式;養老模式;社區養老

黨的十九大報告指出，要積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。作為世界人口第一大國，我國老年人口數量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化的任務最重①。上海養老服務體系創新一直走在全國前列，近年來，上海從“9073”養老服務格局向推進養老服務供給、服務保障、政策支持、需求評估和行業監管“五位一體”的社會養老服務體系建設轉變，已基本形成了以居家為基礎、社區為依托和機構為支撐的社會養老服務新格局，并在家庭養老、機構養老和社區養老等模式優勢融合的基礎上，探索出了特色鮮明的社區嵌入式養老服務新模式。

一、上海老齡化社會的基本現狀和主要特點

人口老齡化是指總人口中年輕人口比例降低、老年人口比例上升的動態變化過程。當老年人口在總人口中達到或超過一定比例時，即視為進入老齡化社會。聯合國定義“老齡化社會”的傳統標準，是一個地區60歲以上老人達到總人口的10%。隨著經濟社會的發展和人民生活水平的提高，人均壽命日益提升，國際現行的新標準通常采用世界衛生組織的定義，即將一個國家或地區65歲及以上的人口占比達到7%的稱為“老齡化社會”，占比達到14%的稱為“老齡社會”，占比達到20%的稱為“超老齡社會”②。國家統計局發布的最新數據顯示，截至2018年底，我國60周歲及以上人口達到24，949萬人（約2.49億人），占總人口的17.9%;其中65周歲及以上人口16，658萬人（約1.66億人），占總人口的11.9%③。我國總體上已經進入了老齡化社會，即將進入老齡社會。

1.上海老齡化社會的基本現狀

上海市民政局、上海市老齡工作委員會辦公室和上海市統計局于2019年5月聯合發布的《2018年上海市老齡人口和老齡事業監測統計信息》數據顯示④，截至2018年12月31日，上海全市戶籍人口1463.61萬人。從老齡人口的年齡構成上看，60歲及以上老年人口503.28萬人，占總人口的34.4%。65歲及以上老年人口336.90萬人，在總人口中占比高達23.0%。具體老齡人口的年齡和性別構成詳見表1。

2.上海老齡化社會的主要特點

上海是我國最早進入老齡化社會的城市，且老齡化程度最深。根據《2018年上海市老齡人口和老齡事業監測統計信息》相關數據，上海65歲及以上的老年人口在總人口中占比高達23.0%，已經超過了“超老齡社會”的標準（20%），并在總體上遠超全國平均水平（11.9%），已提前進入“超老齡社會”。進入超老齡社會的上海，其老齡化主要特點有以下三個方面：一是老年人口數量大、比例高，且老齡化發展態勢迅猛。截至2018年底，上海60歲及以上老年人口503.28萬人，占總人口的34.4%。65歲及以上老年人口336.90萬人，占總人口的23.0%。其中，虹口區和黃浦區60歲以上的老齡人口占比已將近40%（分別為39.8%和39.3%）。二是高齡人口數量大、比例高，且高齡化趨勢嚴峻。截至2018年底，上海80歲及以上的老年人口為81.67萬人，占總人口的5.6%，且100歲以上的人口已超過2500人。隨著經濟社會的發展和城市生活水平的提高，上海人口的預期壽命還在不斷提升，其中2018年的平均預期壽命為83.63歲。因此，上海的老齡人口高齡化趨勢將進一步加劇。三是獨居老人和空巢老人數量增多，比例增高。隨著城市化進程不斷加快，傳統家庭模式中的三代同堂越來越少，越來越多的新型家庭趨于小型化。截至2018年末，上海“純老家庭”老年人數133.00萬人，其中80歲及以上“純老家庭”老年人數36.95萬人，獨居老年人數31.01萬人。為適應新的養老形勢和滿足新的養老需求，上海先試先行不斷探索新的養老模式。

二、社區嵌入式養老的上海實踐

我國現行的養老方式主要有家庭養老、機構養老和社區養老三種模式。目前，上海的養老服務格局主要呈現出“9073”的特點，即90%的老年人以家庭自我照顧為主，7%的老年人可以得到政府福利政策支持的社區養老服務，3%的老年人會選擇到養老機構。現階段，大多數城市的家庭養老、機構養老和社區養老三種服務相對割裂，并未融合形成一個有機整體。機構養老一床難求，社區養老缺乏專業服務供給，過于依賴家庭的養老模式正面臨著社會發展速度加快和城市生活壓力增大等因素的沖擊，呈現出服務質量不均衡、服務效率較低、服務人員較少和難以實現老年人行為及病況實時監測等問題⑤，已經難以滿足新時代老年人日益增長的養老服務需求。為此，上海在打通家庭養老、社區養老和機構養老之間壁壘的基礎上不斷探索新時代的養老服務新模式。其中最引人關注的是，2019年6月上海市政府發布《上海市深化養老服務實施方案（2019-2022年）》，并正式宣布“社區嵌入式是本市養老模式首選”⑥。

1.上海社區嵌入式養老的政策體系

上海以上級部門出臺的養老服務相關政策為基礎，結合本市的老年人口具體狀況和養老服務實際需求，不斷探索完善社區嵌入式養老服務政策體系。2014年3月，上海市民政局印發《“長者照護之家”試點工作方案》，明確提到“長者照護之家”是為老年人就近提供集中照護服務的社區托養設施，一般采取社區嵌入式設置，輻射周邊社區。隨后，上海市政府進一步發布《關于加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》，明確提出要“因地制宜興辦家庭化、小型化養老機構”。通過“嵌入式”“長者照護之家”等關鍵詞進行搜索，可以發現，五年來上海嵌入式社區養老服務的相關政策法規，主要有上海市政府、民政局和財政局發布的通知方案、實施意見和發展規劃等10項，詳見表2。

2.上海社區嵌入式養老的機構設置

家庭和社區是上海老人養老的重要場所，面對超大型城市人口密度大、土地資源緊缺和大型養老機構建設成本高昂等客觀因素的制約，上海積極探索社區嵌入式養老服務的新型供給模式。通過走訪調研和分析相關政策文件及研究文獻，我們發現目前上海社區嵌入式養老服務的機構主要分成兩類。一種是單一型的專業化服務機構，如“長者照護之家”;另一種是綜合性的多元化綜合服務中心，如“社區綜合為老服務中心”⑦。

（1）專業化的長者照護之家

長者照護之家是為老人就近提供集中照護服務的社區養老服務機構，一般采取小區嵌入式設置，輻射周邊社區，折射出的是一個全新的養老理念。2014年開始，上海積極開展長者照護之家試點工作。上海市民政局印發的《“長者照護之家”試點工作方案》，對長者照護之家的機構名稱、床位數量、場所要求、租賃期限、功能要求和人員配備等方面都做了具體的規范性要求。上海連續三年把新增長者照護之家列入市政府實事項目。2015年，上海新增長者照護之家22家，養老床位811張。2016年，上海加快探索長者照護之家建設，各區新增長者照護之家共51家，養老床位1502張。2017年，上海新增長者照護之家54家，已實現了在中心城區和郊區城市化地區的各街鎮全覆蓋⑧。根據《2018年上海市老齡人口和老齡事業監測統計信息》，截至2018年12月31日，上海全市共有長者照護之家155家（其中2018年新增28家），床位共計4298張。

（2）多元化的社區綜合為老服務中心

長者照護之家代表著上海社區養老服務的專業化細分趨勢，近年來，上海又逐漸出現了多元化、綜合性的社區綜合為老服務中心。社區綜合為老服務中心指的是社區內各類為老服務設施相對集中設置，即把送餐助餐、日間照料、文化娛樂、政策咨詢和服務申請等原本零零散散的為老服務綜合到同一空間。有的綜合為老服務中心甚至還將長者照護之家也組裝進去，形成了社區為老服務的“一站式綜合服務”。這進一步打通了“90”“7”和“3”各個環節之間的服務壁壘，極大地方便了上海居家老人享受社區各項服務。此外，社區綜合為老服務中心還能夠實現“一體化的資源統籌” “一網覆蓋的信息管理”和“一門式的辦事窗口”等功能。根據《2018年上海市老齡人口和老齡事業監測統計信息》，截至2018年12月31日，上海共建成社區綜合為老服務中心180個，其中2018年新增80個，呈現出大幅增長的態勢。

（3）社區其他類型養老服務機構

隨著社區嵌入式養老服務的不斷發展，在專業化的長者照護之家和綜合性的社區綜合為老服務中心之外，有的社區結合具體情況在社區嵌入設置了其他類型的養老服務機構。根據《2018年上海市老齡人口和老齡事業監測統計信息》，截至2018年12月31日，上海市擁有社區老年人日間照護機構641 家（提供白天托養服務），老年助餐服務場所815個（提供堂吃或送餐服務）、社區養老服務組織266 家（提供居家上門服務）、標準化老年活動室5828家以及社區示范睦鄰點1000 個。

3.上海社區嵌入式養老的典型案例

上海在社區嵌入設置長者照護之家、社區綜合為老服務中心等機構后，順利打通了“90”“7”和“3”各個環節，為老年人在家門口打造了微型的社區“養老院”，形成了小規模、專業化和多功能的社區嵌入式養老服務新模式。通過走訪調研和案例分析發現，浦興社區福苑長者照護之家和陸家嘴長者綜合照護家園分別是第一家建立同時也是最具代表性和示范性的長者照護之家和社區綜合為老服務中心。

（1）以大帶小嵌入式的浦興社區福苑長者照護之家

浦興社區福苑長者照護之家成立于2015年1月，是上海建設完成最早、正式運營最早的社區嵌入式微型養老服務機構。福苑長者照護之家室內建筑面積為340平方米，戶外花園面積為130平方米，總面積470平方米，目前擁有床位數14張（床位費、護理費為4400元/月），主要為本小區及周邊小區的3-5級失能失智老人提供24小時喂養、“喘息服務”、居家上門拓展性服務和失能家庭照護者培訓等專業化服務。在運營模式方面，浦興街道將長者照護之家委托給福苑養老機構運營，并且與福苑養老機構實現了管理團隊、技術人員、醫護資源和社區資源等方面的資源共享，極大地節省了財務開支，成功探索出了“以大帶小”的社區嵌入式養老服務新模式。

（2）聯動運營嵌入式的陸家嘴長者綜合照護家園

浦東新區的陸家嘴長者綜合照護家園建立于2016年9月，是上海首家社區綜合為老服務中心。該服務中心建筑面積920平方米，內部空間根據“3+3”功能分割，主要包括長者照護之家、日間照料中心和居家養老服務三類服務型機構，以及居家照護站、社區護理站和社區康復站三個支持性機構。在運營模式方面，陸家嘴長者綜合照護家園注重與轄區資源的聯動，例如和街道敬老院共享管理團隊和技術人員等人力資源，與街道居民區的社區圖書館和老年活動室共享場地資源，以及與社會治理綜合信息服務平臺、家庭醫生輔助管理系統和健康生活狀態監測平臺等各類信息系統共享老年人的健康信息等數據資源。因此，在陸家嘴長者綜合照護家園中，已經很難判斷某項服務屬于“9073”的哪一部分，過去相對分散獨立的居家、社區和機構三種服務相互融合，極大地方便了老年人的居家生活和提高了社區養老服務的效能。

三、上海社區嵌入式養老的經驗和啟示

1.逐步完善社區嵌入式養老服務政策體系

上海通過發布《“長者照護之家”試點工作方案》啟動“長者照護之家”的規范建設，再結合社區嵌入式實踐中遇到的新情況、新問題，不斷出臺實施意見、通知方案和發展規劃等政策法規，已經形成了比較完善的社區嵌入式養老服務政策體系，這進一步推動了社區嵌入式養老服務工作及其管理的規范化、標準化和精細化。借鑒上海的發展經驗，各地首先要立足當地實際制定操作可行的試點方案以推動社區嵌入式機構的規范性建設，然后在試點建設中不斷解決新問題和總結新經驗，進一步完善和出臺更加明確的管理辦法、指導意見和發展規劃等政策法規，逐步構建起更加完善的社區嵌入式養老服務政策體系，為全面推廣社區嵌入式養老服務的各項工作提供明確的政策依據和標準規范。

2.大力推進社區嵌入式養老服務機構建設

上海自2014年開展長者照護之家試點工作以來，截至2018年12月31日，上海全市共有長者照護之家155家、社區綜合為老服務中心180個。將“家門口微型養老院”嵌入社區，這極大地提升了社區養老服務的專業化水平，同時也豐富了社區養老服務的功能內容并有力支撐了家庭養老的服務保障，有效滿足了老年人的親情互動和情感需求。借鑒上海的發展經驗，各地首先要以政府為主導，通過明確的發展規劃和建設方案大力推進長者照護之家、社區綜合為老服務中心等嵌入式養老服務機構的建設;其次是要在機構運營方面引入市場機制，如上海的嵌入式機構大多采用公建民營的運作方式，同時要完善監管機制和加強政府購買服務的第三方監管;第三，鑒于城市用地緊缺和嵌入式機構場地容量較小等原因，各地在推進嵌入式養老機構建設的同時還要健全和完善老年照護需求評估機制和方法;此外，社區嵌入機構要采用開放式運營方式，這樣可以使得嵌入機構在服務好入住老人的基礎上，也能讓居家老人走出家門口就能方便享用更加專業的服務內容和服務設施，并且可以為社區及周邊居家老人提供多元化、專業性的上門服務。

3.高效融合社區嵌入式養老服務資源共享

上海在打造長者照護之家、綜合為老服務中心等嵌入式養老服務機構的同時，也在社區嵌入機構中嵌入了運營管理團隊、專業技術服務人員和場地設施等資源。如上海浦興街道在嵌入長者照護之家的同時，也與福苑養老機構實現了管理團隊、技術人員和醫護資源等方面的資源共享。陸家嘴長者綜合照護家園在運營模式上也嵌入了街道敬老院的管理團隊和技術人員等人才資源，以及與街道居民區的社區圖書館和老年活動室等實現了場地和設施共享。借鑒上海的經驗，各地政府一是要充分利用家庭、社區和機構在養老方面的獨特優勢，打通三者之間的壁壘，深入挖掘可以融合共享的人力、場地和設施等資源;二是要充分發揮市場作用，在社區嵌入式機構的運營方面大力引進人、財、物等市場資源，以市場化機制進一步激活社區嵌入式養老服務新模式;三是要在全社會積極弘揚孝親敬老美德，大力將社會資源和居民志愿服務資源整合到社區嵌入式養老服務中以形成更大合力，在全社會營造尊老、敬老、愛老、助老的濃厚氛圍。

注釋：

①《習近平：推動老齡事業全面協調可持續發展》，2016年5月28日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-05/28/c_1118948763.html.

②徐睿：《超大城市如何應對“超老齡化”趨勢》，《中國人口報》2019年11月7日，第3版。

③《2018年國民經濟運行情況新聞發布會》，2019年1月21日，http：//www.stats.gov.cn/tjgz/spxw/201901/t20190121_1645941.html.

④《2018年上海市老年人口和老齡事業監測統計信息》，2019年5月31日，http：//www.shweilao.cn/cms/cmsDetail？uuid=5615186e-685f-4003-bbc2-09454a4f7736.

⑤羅亞玲：《新時代如何打造養老服務新格局》，《人民論壇》2019年第26期。

⑥《上海：社區嵌入式養老成為首選》，2019年6月3日，http：//www.cet.com.cn/dfpd/ssxw/2255849.shtml.

⑦朱勤皓：《上海社區嵌入式養老服務發展的探索與思考》，《中國民政》2017年第16期。

⑧《上海去年新增54家長者照護之家 實現各街鎮全覆蓋》，2018年1月16日，http：//sh.sina.com.cn/news/m/2018-01-16/detail-ifyqptqw0010384.shtml.

（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院博士生）

（責任編輯 王 玉）