寧波：建立法規動態維護機制

陳立 趙曉思

2019年12月26日，寧波市十五屆人大常委會第二十五次會議通過《關于建立地方性法規動態維護機制的決定》（以下簡稱《決定》），從法規實施監督、法規自身完善以及日常保障等三個層面著手，確立立法、執法、司法、守法各環節統籌兼顧、協調推進的法規維護工作模式，全面建立和完善一整套維護法規生命力和權威的系統化、常態化、長效性工作機制，為持續提升寧波地方立法質量和法規實施效果提供更加堅實的制度保障。

建立動態維護機制，確保地方性法規立得住行得通真管用

習近平總書記指出，“當前，人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題。”提高地方立法質量是新時代地方人大一個十分緊迫的課題。

自1988年享有地方立法權以來，寧波市人大及其常委會堅持立法先行，截至2019年9月，共制定地方性法規120件、廢止34件，現行有效86件，并對65件法規共作了75次修改（修訂）。

從追求立法數量到注重立法質量，從強調新法的創制到立改廢釋并舉，寧波市人大常委會不斷推進科學立法、民主立法、依法立法，在提高立法質量方面進行有益探索和嘗試，法規實施情況報告、立法后評估、法規清理……這些工作及制度層面的探索，促使寧波市地方立法工作體制機制不斷完善。

“但是，從地方性法規實施情況來看，我市立法依然存在一些比較突出、不容忽視的困難和問題。”寧波市人大常委會法工委副主任肖子策列舉了當前存在的一些問題，比如地方性法規在社會公眾中的總體知曉率不高，選擇性執法、隨意性解釋等情況不時發生;部分法規內容滯后于時代發展，可操作性較差;“立法時熱情高漲、立法后乏人問津”的現象還不同程度存在。

2019年，市人大常委會法工委組織開展的一項民眾問卷調研則更直觀地展示出當前立法工作存在的一些問題。

“56.15%的受訪者認為我市部分地方性法規內容有所滯后、法規修改不夠及時。”

“34.08%的受訪者認為立法后評估、法規清理機制不完善。”

“40.78%的受訪者認為法規實施缺乏有效監督。”

…………

面對這些現實，市人大常委會如何破題？

“我們認為，要立足于法規實施的動態過程和改革發展的動態環境，建立起一整套維護法規生命力和權威的常態化、長效性工作機制，包括法規實施的監督機制、法規自身的完善機制以及日常性基礎保障機制。”肖子策指出，這些工作并非新生事物，但全面建立和完善地方性法規實施監督、地方立法自身質量完善和一系列相輔相成的工作機制，并將這些工作機制統稱為“地方性法規維護機制”，則屬首創。

2019年，寧波市人大常委會將“關于全面建立地方性法規動態維護機制的研究”作為市人大重點調研課題，運用系統化、整體化的思維方式，對法規動態維護的各個環節和運行機制進行全面深入研究，通過總結經驗，分析問題，探討全面建立地方性法規動態維護機制的基本思路和實踐路徑，并通過常委會作出決定，為持續提升寧波地方立法質量和法規實施效果提供更加堅實的制度保障。

加強監督效力，保證地方性法規及時、正確、有效實施

地方性法規的生命在于實施，地方性法規的維護，首先就要維護法規的正確、有效實施。為此，動態維護機制從法規實施情況定期報告制度、專項審議、專題詢問、執法檢查、備案審查等方面入手，建立和完善法規實施的監督機制。

寧波市于2017年開始建立法規實施情況報告制度。但關于報告的條件、形式、內容、程序、效力等，目前尚無明確的規定。

為了保證這項工作的長效化推進，《決定》從報告的時間、條件、內容、形式以及程序、效力等方面進一步予以加強和改進。《決定》規定，全面建立地方性法規實施情況定期報告制度，法規施行一年后的六個月內，由主要實施單位向市人大常委會報告實施情況。

“‘施行一年后的六個月內是一個適用于所有法規的相對固定的時間，但聽取法規實施情況報告不能僅限于此。”肖子策介紹，為保證法規嚴格、公正、有效實施，法規實施單位要根據市人大常委會的要求隨時報告實施情況;法規所依據的上位法或者國家政策因客觀形勢發展作出重要修改、調整的，相關實施單位要及時向市人大常委會報告;市和區縣（市）人大常委會可以根據實際需要，要求本級有關實施單位報告法規實施情況。

對于報告的內容、形式，《決定》明確，法規的實施單位要報告法規實施宣傳、主要制度建立、執行工作保障、配套規定制定、實施效果評價等情況以及實施中存在的問題和建議等。

除此之外，對專項審議、專題詢問、執法檢查等日常監督的重要手段也加以完善，以期破解“選擇性監督”“被動監督”“監督剛性不足”等問題。

《決定》探索將專項審議、專題詢問與法規實施情況報告兩項制度“取長補短”“適度融合”，提出主任會議聽取地方性法規實施情況報告后，可以決定安排人大常委會會議聽取和審議法規實施情況專項工作報告或者開展法規實施情況專題詢問;制定聽取和審議專項工作報告年度計劃、專題詢問工作年度計劃時，應當將相關地方性法規實施情況納入工作計劃一并或者專門予以聽取和審議、詢問。

為了增強監督剛性，《決定》提出，對人大代表或者人民群眾不滿意、社會反響較為強烈、造成嚴重后果或者惡劣影響的矛盾和問題，應當依法對有關責任部門和單位進行質詢。

對于執法檢查，《決定》明確要求，各有關專門委員會要根據常委會執法檢查工作統籌安排，在其職責范圍內具體組織實施地方性法規執法檢查。同時，明確執法檢查要以發現、查找問題為主。

地方性法規的實施通常需要政府及其部門制定相關配套規范性文件，這些配套規定有沒有及時制定、是不是與法規保持一致，直接決定法規能否及時、正確、有效實施。

對此，《決定》明確，要強化地方性法規配套規范性文件備案審查。值得一提的是，《決定》探索建立工作監督與法律監督有機銜接、一體化運作制度，在開展專項審議、專題詢問、執法檢查等工作監督活動中發現的涉及地方性法規配套規范性文件的問題，應當由有關專門委員會會同常委會有關工作機構依照規范性文件備案審查的規定進行審查。

地方性法規實施中的監督不是一個封閉、自給的系統，不能由人大“唱獨角戲”，為此，《決定》明確，推進地方性法規實施監督工作向社會公開。

創新立法機制，促進地方性法規在適應客觀形勢發展中不斷完善

法規自身的完善與法規實施的監督一脈相承、密不可分。法規的質量、效果只有通過法規的實施才能充分檢驗，同時，法規自身的完善也有其內在規律，伴隨著經濟社會改革發展和法治建設不斷推進，法規自身也處于發展變化的動態過程中。《決定》對立法后評估、法規清理和法規的立改廢釋、適用調整等多種立法權能予以改進提升，為今后及時主動完善地方性法規提供依據。

立法后評估作為一種“立法回頭看”的質量評價機制，促成了立法理念從傳統的“重制定輕修改”向“立改廢并重”轉變，填補了立法機關在“立法后環節”怠于行使立法權的缺陷。2007年，市人大常委會首次對城市供水和節約用水管理條例、學校安全管理條例開展了立法后評估。此后，市人大常委會每年選擇1至2件法規開展立法后評估，目前共對18部地方性法規開展了立法后評估，該項工作已經實現常態化運行。

“但仍然存在評估條件不夠明確、評估方式方法比較單一、評估標準缺乏精細化等問題，影響了評估的及時性和實效性。”肖子策表示，《決定》對此予以改進。

比如，進一步明確評估條件，施行已滿三年的法規，均應當適時開展立法后評估，施行時間較長的法規優先列入年度評估計劃，相關事項領域客觀形勢發生了較大變化、政策法律進行了較大調整，應當適時開展立法后評估。又如，創新立法后評估方式方法，靈活運用單件法規全面評估、相關法規專題事項評估、集中評估等方式，綜合運用文獻研究、調查問卷、現場訪談、個案分析、模擬實驗等評估調研方法和統計數據分析、成本效益分析等各種定量分析方法，增強評估工作的實效性。

此外，法規清理是對法規的“集中體檢”，與立法后評估“相輔相成”。《決定》明確，加強地方性法規清理，探索建立全面清理與專項清理、定期清理與即時清理相結合的地方性法規清理機制，推進地方性法規清理的常態化、長效化。

評估和清理工作的成果只是為啟動后續的修改、廢止等立法程序提供條件和依據。為了順利啟動促成法規自身完善的立法程序，一方面，編制立法規劃項目庫、立法計劃時，應當將立法后評估、法規清理的結論性意見作為重要依據，結論性意見明確建議列入規劃項目庫或者年度立法計劃的，應當優先考慮列入;另一方面，經過立法后評估、法規清理，需要在廢止現行法規的同時制定新的法規的，應當將新制定法規項目同步列入規劃項目庫或者立法計劃。

“除了上述‘立、改、廢情形外，法規的解釋也需要引起重視。”肖子策介紹，對此，《決定》明確加強地方性法規實施中的立法解釋工作，通過立改廢釋多樣化途徑，構建起隨機應變、充滿活力、質效兼備的法規自身完善體系。

此外，《決定》對于法規條款適用授權調整制度也作了相應規定。

夯實工作基礎，為地方性法規維護的順利推進提供有力保障

無論是地方性法規實施的監督還是自身的完善，相關機制的運行效果很大程度上取決于立法機關與法規實施單位、社會各界和公眾的日常聯系、溝通、交流、互動。建立和完善日常宣傳、信息收集、效果評估等工作機制，提高法規實施監督和自身完善的工作水平，是法規維護必不可少的基本保障。

“要建立全媒體、廣覆蓋、常態化的地方性法規宣傳、解讀、釋義工作機制。”《決定》明確，各級普法工作機構要將地方性法規納入普法宣傳范圍，法規實施單位要結合執法實踐健全法規宣傳機制，切實加強地方性法規實施的日常宣傳工作。地方性法規公布施行前，市人大有關專門委員會要會同常委會有關工作機構和法規實施單位制定法規宣傳工作計劃和方案。

“法規的宣傳不完全是法規的執行問題，其中還涉及法規條款的內容、文字表述的理解和運用，還需要立法機關進行準確、權威的解讀、釋義。”市人大常委會法工委規范性文件備案審查處處長王旭剛表示，所以此次建立法規動態維護機制，除了執法機關，立法機關也承擔法規宣傳工作。

法規實施中的各類動態性信息是啟動法規維護機制運行的直接依據，也是增強法規維護工作效果的重要保障。《決定》提出，要通過拓寬地方性法規日常信息收集渠道，建立覆蓋立法、執法、司法、守法的日常化、多渠道、全環節的地方性法規信息收集工作機制。

“各級人大代表日常履職，基層立法聯系點，本地公共門戶網站、主流新聞網站、移動客戶端、微信公眾號等各類信息媒體，都可以成為信息收集的途徑。”王旭剛表示。

任何制度的運行效果均需要經受科學化、規范化、標準化的檢驗、評估，地方性法規維護機制也不例外。《決定》明確，建立科學化、規范化、標準化的地方性法規維護效果評估機制。

市人大常委會有關工作機構負責在每年年初組織開展對上一年度地方性法規維護的效果評估工作，采用座談、走訪、問卷調查、隨機訪查等形式，吸收人大代表、社會各界和公眾參與，檢查、總結上一年度法規維護的各項工作開展情況和工作中了解、發現、掌握的法規實施成效、存在問題及其整改、解決等情況，并將評估情況向社會公布。

法規實施單位要根據市人大常委會有關工作機構的要求，對本單位履行法規維護工作職責情況進行自評估，并及時報告市人大常委會有關工作機構。

“我們將適時探索建立‘年度法規維護效果指數制度，并將法規維護效果評估納入法治寧波建設評價體系。”肖子策表示。

此外，地方性法規的維護是國家機關、人民團體、社會組織和公民的共同責任，需要各方面分工合作、相互支持、密切配合、協同推進。因此，《決定》明確，建立分工明確、銜接緊密、運行高效的地方性法規維護履職工作機制;建設政治堅定、業務精通、敢于擔當的地方性法規維護工作隊伍。