政府產業引導基金發展的瓶頸與對策

張琳祎

本文主要介紹了政府產業引導基金的概念、相關理論和發展歷程。主要分析了政府產業引導基金所遇到的社會募資難、產業支持作用較小和市場運作難度大等一系列瓶頸，并嘗試從拓寬籌資渠道、強化項目儲備和培育、培養基金管理人才等方面提出對策。

一、政府產業引導基金介紹

（一）政府產業引導基金的解釋

政府產業引導基金是指由政府出資，主要通過參股或與社會資本合作發起設立，或通過向各類投資基金進行投資的政策性引導基金政府產業引導基金是按照市場化方式運作，旨在放大財政杠桿效應，壯大我國實體經濟發展。

（二）引導基金的突出特點

政府產業引導基金是政府發揮財政資金杠桿效應，撬動社會資金形成聚集效應，從而增進地方實體經濟發展的一種融資方式。它主要體現產業政策導向性，利用政府平臺實現財政資金的“四兩撥千斤”的放大效應。基金運行大體可以分為“募集、投資、管理和退出”四個階段，遵循“市場化運作”原則。

（三）我國政府產業引導基金發展現狀

2001年，我國成立第一只政府引導基金即中關村創業引導基金。自2006年開始，我國才真正開始在國內發展政府產業引導基金。2006年年末，我國政府又出資組建了渤海產業投資基金。2015年及以后，政府產業引導基金步入了大規模迅速發展階段。2015和2016年分別新設400支和556支，目標規模突破萬億。截至 2019年3月，國內政府產業引導基金共設立1994支，總目標規模約為11.5萬億元，共成立了678支，基金總規模達到3.4萬億元。

二、政府產業引導基金發展遇到的瓶頸

（一）社會募資難度大。下面我以河北省引導基金為例具體闡述原因。近年來，河北省政府引導基金充分發揮市場機制作用，積極探索以政府引導基金方式扶持產業發展，有力地推動了我省金融創新發展和產業轉型升級，為我省產業轉型升級和實體經濟發展作出了積極貢獻。但總體看來，由于引導基金運作是一項創新性改革措施，特別是我省資本市場發育不充分、項目整體水平不高，加之省級引導基金設立數量多、規模小、管理分散，部分引導基金運作效率不高。二是國有資產保值增值壓力限制了投資選擇。《政府產業引導基金暫行管理辦法》要求“完整準確反映政府投資中政府出資部分形成的資產和權益，在保證投資安全前提下實現保值增值”。政府產業引導基金選擇投資標的必然更加謹慎。政府產業引導基金迫于保值增值壓力投資目標有限，結存資金收益又較低，必然會阻礙社會資本進入。三是資管新規的出臺限制銀行資金參與。資管新規主要針對金融機構及其資產管理業務，要求其去剛性兌付，去嵌套通道，去杠桿，去資金池，牌照化管理。所有為規避監管所研究的模式創新、結構創新均沒有操作空間。

（二）投資基金項目少。近年來，各級地方政府在短時間設置了大量的政府投資基金，但由于在基金設立時缺乏統籌，常常會出現重復投資。即多支產業引導基金重復投資同一項目。首先，資本市場不活躍，優質項目少。我國新興產業起步較晚，主導地位、引領作用還不強，科研成果轉化為生產力的能力不夠足，優質項目特別是成長性好的項目較少。其次，新興產業基礎薄弱，項目培育難。政府引導基金投入戰略新興類企業后，往往只能解決企業的表面問題，不能根本解決問題。政府除了資金投入還需要在企業的環境、市場前景、發展空間等方面加大關注力度，這就需要政府適時出臺和改進促進企業發展的配套政策。

（三）市場運作難度大。一方面，政府干預不當，市場化決策難。引導基金一般由各省份政府財政資金主管部門宏觀把控，由于國有企業更傾向于保守的投資策略，政府主管部門干預過多造成引導基金難以實現充分的市場專業化投資，從而使得引導基金的引導作用難以充分、有效的發揮。另一方面，政策限制多，市場化運作難。目前我國政府產業引導基金政策不夠優化，對項目吸引力不足。程序較為復雜。從基金投向看，各個部門管理的引導基金，資金來源于預算編制各專項資金，各相關部門結合各自職能，對基金的投向和領域做了相對單一的限定，使得一些優秀的管理機構望而卻步，影響了基金投資節奏。各地政府在基金投資實施管理辦法中作出的規定，限制了基金的投資，其中就包括對投資地域最低比例的限制，基金管理人不能根據實際情況將更多的資金投向優質項目，無法真正實現市場化運作，從而影響基金的投資進度。

三、促進政府產業引導基金發展的對策

（一）放寬政策準入門檻，加大激勵力度，吸引社會資本。引導基金是新時代的招商引資。只有政策優，才能吸引優秀基金管理機構和社會資本參與合作，基金才能好運作。一方面，考慮到引導基金政策目標與社會資本盈利目標存在差異，基金投資有很強的逐利性，建議放寬政府引導基金準入門檻，降低引導基金投資比例杠桿，拓寬政府資金來源，增強管理機構和社會資本的投資積極性。可學習深圳市政府引導基金，適度放寬子基金投資限制條件。對投向創新創業和新興產業發展領域的子基金，建議子基金投資于在河北省注冊登記的企業資金規模不低于引導基金對子基金出資額的一定倍數的比例要求適當降低，以提高社會資本積極性。

另一方面，要加大對管理機構和社會資本方的讓利激勵力度。政府引導基金利潤分配機制遵循“先回本后分利”原則。引導基金的本質就是帶動實體經濟發展，主力產業集群發展。在一定程度上，政府引導基金作為劣后級，應該盡最大力度讓利于社會資本，甚至全部讓利。主管部門可以制定政策或者在具體的基金合伙協議中約定獎勵辦法，對社會出資人及受托管理機構進行最大限度讓利。

（二）加大項目儲備，優化項目質量，提高投資效益。引導基金政策目標與社會資本盈利目標存在差異，基金投資有很強的逐利性，既符合政府投資導向、又適應社會資本投資偏好的優質項目偏少。因此我們完善引導基金項目庫，加強與管理機構進行項目對接。政府產業引導基金應結合基金的投向要求，搜集整理符合要求的產業項目信息，充分利用創業投資線上綜合性服務平臺，完善基金產業項目庫。投資項目庫涵蓋多個行業和領域。應按照引導基金產業發展的政策和方向，制定出明確、具體的項目入庫標準，并對項目庫進行動態管理。同時，建議主管部門經常性舉辦專項項目推薦會和管理機構座談會，推薦優質產業項目，加強投融資雙方的溝通交流，實現項目與管理機構無縫對接。

（三）完善績效評價體系和人才管理機制。對于政府產業引導基金而言，不僅要考核業績指標，同時更要考慮其政策導向性和財政資金的放大效果。一要綜合考慮短期利益與長期目標的一致性。政府產業引導基金不能追求短暫的眼前利益，而應致力于實現長遠發展目標。政府引導基金可在重點領域產業鏈前端基礎性創新和作為中間投入品設備創新項目上大有作為。二是建議這里專項子基金。建議學習深圳市先進經驗做法，將引導基金參股子基金劃分為專項子基金和市場化子基金。專項子基金是指為落實河北省人民政府扶持重點產業發展政策，以省委省政府名義印發或經省委省政府批準的文件、省委省政府會議紀要等文件明確要求設立運作，由引導基金參股子基金;市場化子基金是指在理事會審批同意的年度投資計劃內，投資公司或受托管理機構自主決策參股的子基金。其中，專項子基金符合引導基金各項制度規定的，由投資公司或受托管理機構自主決策;由投資公司或受托管理機構出具書面投資建議書后，提請理事會審議，并按審議后的相關決議和組建方案，設立運作專項子基金。原則上，除省委省政府明確重點引進專項子基金或直投項目外，市場化子基金組建不得突破引導基金各項制度規定。 三是建立激勵機制吸引優秀管理人才。一些地方、部門和企業對股權投資基金不了解、不熟悉、不善用，本土的基金管理機構少、專業人才少。差距也是潛力，落后更應加快發展。只有具備充分的專業素質人才隊伍，才能使政府引導基金與市場化運作無縫對接，助力我國政府引導基金發展壯大。（作者單位：河北經貿大學）