深圳社會治理40年實踐研究

摘要：深圳在粵港澳大灣區范圍乃至全國、全世界范圍內擁有無可替代的重要地位，深圳經濟特區建設40年來，在城市社會治理領域取得了長足的進步。創新公共服務供給、加快社會治理法治化進程、促進社會“自治”與“共治”相融、實現社會治理的精細化，形成了“法治、自治、共治、技治”齊頭并進的社會治理良好格局。未來，在實現社會治理現代化的征程中，深圳應深入研究城市基層黨建與城市社會治理融合發展新路徑、培養城市“自治與共治共融”的社會治理新風尚，為中國各個城市實現社會治理現代化提供“深圳樣本”。

關鍵詞： 社會治理現代化;“深圳樣本”;智能化

中圖分類號：D669.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.06.013

2020年是深圳、珠海、汕頭三大經濟特區建立40周年。深圳作為三大經濟特區中最具典型性和創新成果最多的經濟特區，不僅以其自身的飛速發展與輝煌成就展示了經濟特區這一“中國特色發展道路”的正確性，也以其改革開放“先行先試”的實踐經驗為中國各地未來發展指明了一條嶄新的路徑。在城市社會治理領域，深圳經濟特區不懈探索，積累了寶貴的經驗，形成了護佑深圳社會平安、人民幸福的制度財富及資本，為中國各個城市尤其是大型城市實現社會治理現代化提供了“深圳樣本”。經濟學家張五常提出“深圳將成為整個地球的經濟中心”的論斷，體現了深圳在粵港澳大灣區范圍乃至全國、全世界范圍內無可替代的重要地位。研究闡釋深圳社會治理的實踐經驗和巨大成就，分析其在社會治理實踐進程中的優勢和短板，提出深圳加強和創新社會治理的未來策略，有助于深圳未來統籌謀劃、系統安排促進社會治理現代化的政策舉措和實現路徑。

一、社會治理現代化探索：來自深圳的經驗

在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，黨的十九屆四中全會提出要“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。社會治理是國家治理的重要方面，打造共建共治共享的社會治理格局，進一步保障和改善民生，滿足人民群眾更美好的生活需要，是當前社會建設和社會治理的重要內容。深圳是當下中國最具創新力的城市，在實施創新驅動發展戰略的征途上，深圳一直在全國處于領跑地位。作為改革開放的前沿陣地，深圳在經濟制度、產業結構、城市活力、文化發展、社會建設和社會治理等領域統籌謀劃，創新發展，積累了寶貴的經驗。回顧以往，深圳在公共服務供給、穩定社會秩序、促進社會公平正義等各個方面，走出了一條可供借鑒的新路。

●以需求為導向，創新公共服務供給

無論從公共服務總量投入還是動態精準配送方面，深圳始終堅持“以人民為中心”，科學預測，科學決策，為市民群眾提供足額到位的公共服務。“深圳市政府在抓民生實事方面也走在全國前列，創造了許多先進的經驗”。[1]首先，從總量上看，自2012年以來，深圳在教育、文化體育、就業社保、醫療衛生、住房保障等九大類民生領域公共服務的財政投入逐年增加。其次，在公共服務供給方式和配置機制創新方面，深圳著墨甚多，且取得了積極的成效。借助大數據等現代工具，對城市人口結構和分布狀況展開動態預測，以此為依據，確定各類公共服務的區域供給量和供給水平，滿足多元化的公共服務需求。通過“互聯網+”的運用，實現公共服務供給資源之間的聯合與互動。促進區域醫聯體的聯動、遠程醫療的配合，使公共服務資源發揮最大的效用，切實解決了資源配置的瓶頸問題。在政策上積極探索，扶持社會辦學，大力鼓勵社會力量參與提供公共服務，推動民辦教育、醫療衛生機構等充實公共服務供給，依靠社會和市場機制實現公共教育服務的動態配置。鼓勵民辦幼兒園建設，對符合條件的幼教人員給予長期從教津貼，對戶籍和符合條件的非戶籍在園兒童給予健康成長金補貼;積極扶持民辦醫療衛生機構建設，對取得二級甲等資質的民辦醫院給予一次性獎勵，民辦醫療機構提供的基本醫療服務納入財政補助范圍，按標準核撥社區健康服務中心業務經費。既調和了各種深層次的社會矛盾和問題，也滿足了廣大群眾的多樣化需求，保障了社會弱勢邊緣人群的基本權益。

●推進法治創建，加快社會治理法治化進程

經濟特區是改革開放的產物，實現了奇跡般的崛起，部分得益于“特區立法權”。1992年7月1日，第七屆全國人大常委會正式授予深圳“特區立法權”。自此，深圳充分發揮“特區立法權”優勢，堅持以立法助改革、促發展、惠民生，先后通過法規及有關法規的決定近500項。近年來，深圳堅持立法決策和改革決策相結合，聚焦改革創新和社會治理的熱點難點問題，進行合理的制度設計，保障推動改革創新，成效斐然。其中，2009年至2012年，深圳重點推進社會建設和社會管理領域的立法，解決社會建設相對滯后、社會管理跟不上經濟發展步伐的矛盾。為保護勞動者的合法權益，維護和促進勞動關系的和諧穩定，深圳制定了《深圳經濟特區和諧勞動關系促進條例》。同時，不斷加快推進基本公共服務均等化、社區建設、社會組織管理等方面的立法進程，先行先試，示范全國。2012年3月1日起開始實施首個社會建設法規《深圳經濟特區社會建設促進條例》;2020年5月，深圳形成《深圳經濟特區平安建設條例（草案修改一稿）》，為組織動員各方面力量，綜合運用多種手段，預防和打擊違法犯罪，防范和化解公共安全隱患和社會風險，調處社會矛盾糾紛，優化基層公共服務，確保社會安定有序、人民安居樂業提供了法規依據。這些法規條例的出臺及實施，夯實了深圳社會治理的法治化基礎，使社會治理在實踐中具有了“一致性、可預期、統一性”的特點，滿足了廣大人民群眾對于和諧穩定社會環境的期盼與需求。

●構建科學機制，促進社會“自治”與“共治”相融

加強和創新社會治理，要著力于政府與社會、市場、居民個人之間的角色重構和協同行動。所謂角色重構，最重要的就是轉換社會治理主體，將多元主體納入社會治理的主體范疇，明確治理場域中的政府“在場”與社會、市場、個人“入場”。所謂協同行動，就是要構建科學機制，保障政府、市場、社會和個體之間的的良性互動，促進社會治理成效的良性發展。深圳市福田區著力打造一批“居民自治典范社區”，一大批特色社區涌現出來，鄰里和諧、居民自治蔚然成風。福田區一街道以社區居委會作為社區自治主體，將多元力量納入社區議事網絡，依托豐富的社區資源，探索建立“民意廳”“議事亭”“自治公園”等多元化的各具特色的議事平臺，豐富了居民參與社區自治的手段，加強社會組織培育，大力推進居民自治典范社區“標準+”。華強北街道通新嶺社區堅持以社區黨群服務中心為紐帶，利用黨代表進社區、人大代表聯絡站、居民議事會等平臺開展居民自治議事，推進扁平化管理，全力提升社區建設的整體水平。福保街道益田社區創新建立“一核二網三化四平臺”，充分發揮社區黨委的核心凝聚作用，帶動社區各類組織和社會力量共同參與基層治理。社會“自治”與“共治”相互融合，整合了各種社會資源，創新了社會治理平臺和載體，構建起了共建共治共享的社會治理新格局，為把深圳打造成平安、和諧、有序的中國特色社會主義先行示范區夯實了基礎。

●運用數字化技術，實現社會治理的精細化

黨的十九大報告提出要建設網絡強國、數字中國、智慧社會，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，發展數字經濟、共享經濟，培育新增長點，形成新動能。從社會治理角度分析，數字化技術有助于將數字資源轉化為治理優勢。深圳著力探索將數字科技作為信息技術革命的重要引擎，在社會治理體系中落實“科技支撐”的重要作用。在社會治安綜合治理方面，為打擊違法犯罪、化解矛盾糾紛、維護公共安全，為市民群眾營造安全和諧的社會環境，深圳市著力打造了全口徑的人口信息系統，將29個委辦局的數據全部納入信息平臺管理，建立起社會治理大數據。在基層社會治理方面，深圳市將“一中心兩化”即基層綜治中心和網格化、信息化列入重點工作內容。以寶安區為例，該區實行“1+10+124+4833”網格化管理工程，即1個區大網格、10個街道中網格、124個社區小網格、4833個工作微網格，將153類160余萬個管理對象的坐標、現狀精準到網格，形成全區治理“一張圖”。近年來，深圳在地址編碼規范的基礎上，完善房屋、人口、法人、事件等社會管理要素的分級分類標準，實現人口身份證號碼、法人統一社會信用代碼、房屋編碼、通訊號碼和事件編碼“五碼關聯”，打造支撐社會治理的塊數據“智能底板”，積極運用現代科技手段推動社會治理體系架構、運行機制和工作流程的創新。提高運用大數據輔助決策能力，推動從依靠直覺與經驗決策向依靠大數據決策轉變，提高運用現代科技強化治安防控能力，推動從被動“堵漏洞”向主動“防風險”轉變。數字化技術的運用，有效解決了深圳城市管理和社會治理事務落地難問題，提高了治理效率和效果。

二、制約因素：深圳社會治理面臨的難題

經濟特區建設40年來，深圳在社會治理領域取得了長足的進步，形成了“法治、自治、共治、技治”齊頭并進的社會治理良好格局，既發揮了黨和政府的主導作用，又發掘利用了社會資源，探索了社會治理的深圳解決方案，形成了社會共管、多元共治的局面，社會治安形勢、人民群眾安居體驗明顯好轉。但必須看到，伴隨經濟的不斷發展，深圳的社會治理也面臨著越來越多的制約因素。

●外部約束力量增強，公共服務供給面臨壓力

目前，深圳在社會治理中面臨著兩大外部強約束，即人口激增和用地不足。從深圳的人口總量來看，改革開放以來，深圳市戶籍人口穩步增長，常住人口則呈現直線上漲的態勢，近年來進入人口穩定增長期。到2035年左右，實際人口有可能突破3000萬人。從人口結構看，呈現年輕化、低素質、倒掛型、流動性的特點。同時，土地資源緊缺、河流環境負載加重、交通不暢、學校醫院等社會服務機構長期超負荷運行等等，也增加了公共服務資源配置和社會治理的難度。曾經有學者總結深圳人口呈現出全國城市中十大“最”的特點，包括人口密度全國大中城市里最高、人口年均增長速度最快、流動人口與戶籍人口比例倒掛最嚴重、適齡勞動人口平均文化程度最低等等。對此，往屆黨代會上曾提出深圳“人口不堪重負難以為繼”，這意味著在人口激增的情形之下，深圳公共服務供給面臨前所未有的壓力，如何有效規劃、有序布局、有為供給成為當前面臨的一道難題。除此之處，深圳的土地供應也面臨著困境。數據顯示，深圳全市面積為1990多平方公里，同為一線城市，上海6300多平方公里，北京1.68萬平方公里，廣州7300多平方公里。深圳可供開發的土地空間已經基本飽和，“缺地”成為深圳最大的瓶頸所在。深圳土地供給的結構性失衡，給城市未來發展帶來不小的挑戰，不僅削弱了這座城市的人口吸引力，也將改變這座城市的產業結構及競爭力，給城市住房供給造成極大的壓力。

●經濟改革單兵突進，社會治理明顯滯后

作為經濟特區，深圳市的改革開放和建設發展，從一開始就是“以經濟體制改革為中心、以促進經濟增長為目標、以建立社會主義市場經濟體制為主線”展開的。隨著經濟領域改革的深入，深圳市政治、社會、文化和生態等領域的改革則明顯滯后，改革缺乏整體性、系統性和協調性。以社會領域為例，在法治社會建設方面，并未真正起到示范和帶頭作用，在依法行政、司法公平審判、社會法治環境、市民的法治觀念、個案正義的實現等方面仍存在著許多問題。在社會文明建設方面，短板和欠賬很多，深圳雖然五次獲得全國文明城市的殊榮，但還主要停留在環境衛生、城市管理等初級文明層次上，并沒有體現在精神文明的核心內容上。進入新時代，深圳要保持作為經濟特區在經濟體制改革中的領先地位，應加大力氣促進社會文明的協調發展。

●移民文化氣質退化，社會治理現代化面臨新掣肘

經濟特區建立40年來，深圳蛻變成為一個新的城市、一個移民的城市、各種文化匯聚的城市。曾幾何時，深圳最大的特點就是移民文化，各種不同的文化在這里發生碰撞、重組、再創造，正是這種互相的碰撞，才發生了奇妙的反應，深圳的改革開放歷程可以說是波瀾壯闊、蔚為壯觀。“都市化在很大程度上是一種移民現象”，深圳因其移民城市特質，呈現出積極進取、艱苦奮斗和兼容并蓄的城市精神，移民城市文化使得深圳具有很強的開創性、包容性和開放性，“來了就是深圳人”使得這座城市一直充滿活力，勇于革新，具有較強的生命力。然而，近年來深圳城市人口流動正在減緩，社會階層固化的趨勢在加強，深圳從小漁村起步擴張以來一直具備的移民精神和文化氣質正在退化，其城市形象與文化定位趨于模糊，如果不將現有的城市文化加以提升和拓展，不僅會影響深圳的經濟發展速度和質量，還將在一定程度上形成社會治理現代化建設進程中的掣肘因素，使社會治理領域各項改革裹足不前，從而喪失其核心競爭力。未來，深圳要更加尊重各種亞文化在城市空間的攜手并進，避免因移民文化氣質的退化而導致創新精神的磨滅和城市活力的喪失。

●城市復雜性增強，對社會治理提出更高要求

中國城市化的一個顯著特征是人口向大城市尤其是超大城市聚集的速度和規模越來越令人驚嘆。按照2014年國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，明確把城區常住人口1000萬以上的城市歸類為超大城市，目前全球此類城市共有25個，中國共有7個超大城市：北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶和武漢。超大城市治理關乎人口的流向，更是21世紀城市發展的一種方式。在超大城市的發展過程中，既出現了人口聚集帶來的利好效應，也面臨著城市規模增大、復雜性增加帶來的嚴峻挑戰。近年來，深圳市經濟、人口不斷走向“大型”化，城市越來越呈現“高密度化”特征，復雜程度持續增加，對社會治理提出了嚴峻的挑戰。首先，城市空間密度增加，管理任務加重。其次，城市人口流動加劇，管理難度劇增。再次，城市要素錯綜復雜，管理協同度要求增加。最后，城市運行風險加大，管理預見性要求增多。深圳已經成為一座具有高度開放型的城市，未來無論對內還是對外，社會治理現代化的實現比經濟現代化的實現難度要大得多。明晰這一現實基礎，才能科學設計、系統謀劃深圳社會治理現代化的實現路徑。

三、未來展望：深圳社會治理“先行示范”的發展路徑

《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，對深圳“促進社會治理現代化”提出了明確要求。在實現社會治理現代化的征程中，深圳始終要以“先行示范”作為自身的戰略定位，針對社會治理實踐中存在的深層次問題，統籌謀劃，系統安排，實現社會的平安、和諧、有序與活力發展。一是要始終堅持黨建引領社會治理，特別要下大力氣研究推動城市基層黨建與城市社會治理融合發展的路徑。二是培養城市“自治共治共融”的社會治理新風尚，著力整合社會資源，發揮社會多元主體的積極作用，打造“一核多元”的城市社會治理新格局。三是繼承和發揚“創新”“開放”“包容”的城市移民文化精神，彰顯長期以來凝聚而成的包容性文化特質，“來了就是深圳人”，既為每一位新深圳人營造個人自由成長成才的空間，又為深圳城市社會治理夯實厚重的文化根基。四是樹立“風險防控”意識，加強“平安深圳”建設。平安是繼吃飽穿暖之后的最大民生需求，有必要建立城市安全和風險控制體系，保障城市安全運轉和發展。五是強化“人口管理與服務”意識與舉措。城以人興，城以人旺，深圳在加強和創新社會治理的過程中，要牢牢把握治理對象——“人”，以人民為中心，通過完善人口管理信息平臺，建立人口服務管理體系和協作機制，強化對人口的精細化管理。六是重視數字化技術在社會治理中廣闊的應用空間和發展前景，推進社會治理智能化專業化。

參考文獻

[1]李羅力.社會改革和社會治理創新的深圳實踐[J].開放導報，2020，（4）.

作者簡介

姚邁新，中共廣州市委黨校文獻信息中心副教授，中山大學行政管理專業博士研究生，研究方向：城市社會學、地方治理、城市治理和非政府組織管理。

責任編輯 王寶珍