新發展格局下的國家治理意涵

馬亮

中國人民大學國家發展與戰略研究院專聘研究員、公共管理學院教授

構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，不僅是未來一段時期國家發展戰略的全方位要求，也對國家治理體系和治理能力現代化提出了新課題。

“十四五”時期與后疫情時代

中央政治局進一步明確新發展格局，是在各級政府緊鑼密鼓地編制“十四五”時期經濟社會發展規劃的背景下提出的。從當前全球疫情大流行的發展趨勢來看，“十四五”時期同此前的發展階段相比會有實質性不同，而“十四五”規劃與此前的五年發展規劃也不可同日而語。

首先，新冠肺炎疫情的全球大流行將持續較長一段時期，任何國家都難以獨善其身。雖然中國疫情防控取得了重大戰略成果，但是偶發不斷的輸入性病例以及零星散發和局部暴發的新增本土病例，使得我國還將在較長一段時間處于疫情防控常態化階段。

其次，新冠肺炎疫情流行的“后遺癥”將持續很長一段時間，特別是會在社會心理方面產生持久的影響。新冠肺炎疫情不僅對人類健康和經濟社會發展產生實質性影響，而且對社會心理具有潛在性影響，而人類的生活、生產、消費等行為，在很大程度上受社會心理的深刻塑造。即便是最樂觀的估計，在2021年疫苗試制成功并實現全球免疫，疫后仍將會存在較長一段時間的社會心理調適和轉變。因此，在“十四五”規劃中，疫情防控應成為不容忽視的“主基調”之一。

從全國復工復產情況來看，目前正在穩步推進。但是，由于人們對疫情的恐慌心理，以及對未來走勢的不確定性認知，國內消費的恢復程度還遠不及預期。特別是出行旅游等涉及人際互動的消費場景，受疫情沖擊最嚴重，疫后恢復的進度也最慢。因此，要認識到“十四五”規劃的編制不同以往，無論是在制定經濟社會發展目標還是提出具體發展策略方面，都應將疫后社會心理的調適問題考慮在內。

最后，疫情是一場危機，意味著它既是挑戰也是機遇，要通過構建新發展格局來轉危為機。相比于常態時期，危機時期往往有利于嘗試和引入過去不敢或不能采用的技術、措施和政策，并激發技術創新和制度變革。比如，健康碼、人臉識別等新興技術的廣泛普及和深度應用，既同疫情沖擊所提出的需求有關，也同疫情危機帶來的機遇有關。

在全球疫情大流行時期，美國等西方發達國家的體制弊病暴露無遺并飽受詬病，而中國的防疫表現則受到了全球各國更多的認可。在這樣一個至關重要的戰略機遇期，搶抓機遇并謀求發展，是中國特別需要關注的重大戰略課題。中國作為一個負責任的大國，在疫情沖擊下穩定自身并加快發展，既是對本國國民的義務，也是對全球發展的責任。為此要加快確立國內大循環的主體地位，進一步激活國內國際雙循環，推動中國并聯動各國在百年未有之大變局中把握戰略主動。新發展格局呼喚新發展理念

構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是對中國未來一段時期國家發展戰略的全方位要求，而不僅限于產業、外貿等經濟領域，對國家治理體系和治理能力現代化提出了新課題、新要求。新發展格局的構建需要新發展理念的引領，而新發展理念則會加速新發展格局的形成。

7月30日的中央政治局會議指出：“必須把新發展理念貫穿發展全過程和各領域，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。”這意味著新發展格局要在質量、效率、公平、可持續性和安全等方面予以高度關注，并使這些指標成為新發展格局的指揮棒和風向標。

首先，要做好疫情防控與各類風險防范，確保人民群眾的健康與安全，為促進消費和經濟社會發展構建安全環境。從需求層次來看，安全是最基本的需求，也是疫情期間和后疫情時代最需要滿足的需求。只有維護國民安全的底線，才能使生產、生活和消費全方面恢復，并在需求側切實發力。一方面，要構筑和鞏固“防疫墻”，保障人民群眾的生命健康，提升民眾對疫情防控的信心;另一方面，要加大基本公共服務供給力度，用高質量的公共服務托底經濟社會發展。

其次，要加速供給側結構性改革，推動各類生產要素的市場流動，真正發揮市場在資源配置中的決定性作用。特別是要在“通”字上下功夫和做文章，打通堵點、連接斷點，暢通產業循環、市場循環、經濟社會循環。中國在過去取得的經濟增長奇跡，同出口導向型經濟模式關系密切。但是，疫情使國際產業鏈、供應鏈和消費市場受到嚴重沖擊，并反過來影響國內的外貿企業及其關聯產業鏈。

要加大外貿企業的“出口轉內銷”，使其能夠通過高質量的產品滿足國內消費者日益增長的消費需求。中國崛起的中產階級有極強的消費潛力，但是由于過去國內產品的質量標準不高，不得不通過出國代購、跨境電商等渠道滿足消費需求。利用“中國制造”的優勢，將優質產品轉銷國內市場，是實現國內大循環的關鍵所在。

最后，要緊緊抓住“卡脖子”的關鍵核心技術，通過政府引導和企業主導來破解難題。5月14日的中央政治局常委會強調：“要發揮新型舉國體制優勢，加強科技創新和技術攻關，強化關鍵環節、關鍵領域、關鍵產品保障能力。”全球產業鏈和供應鏈受到全球疫情大流行和逆全球化思潮抬頭的雙重沖擊，對中國國內大循環體系的構建提出了挑戰。美國政府揮舞美國中心主義的制裁大棒，對華為、抖音海外版母公司字節跳動等中國企業進行無端制裁，威脅中國國內企業的正常運營和出口貿易。

危機時期往往是科技創新的最佳發展時期之一。在疫情時期和后疫情時代，加大以新型基礎設施建設、新型城鎮化建設和重大工程建設為代表的“兩新一重”投資力度，是未來特別需要關注的重點領域。積極發揮政府的政策引領作用和企業的市場主體作用，使原創性的科技創新可以加快推進和脫穎而出，從而為國內大循環提供必要的科技支撐。

新發展格局對國家治理現代化的要求

新發展格局能否構建并完善，同國家治理體系和治理能力現代化關系密切。具體來說，新發展格局能否確立并發揮作用，同各級政府能否加快改革創新、優化營商環境、貫徹落實政策措施有很大關系。

首先，要進一步強化制度先行的治理理念，加快將中國特色社會主義制度優勢轉化為國家治理效能。適應于既有發展格局的制度體系在許多方面需要進行調整和改革，否則就可能成為構建新發展格局可能面臨的制度性障礙。因此，新發展格局的構建與完善離不開制度建設，一方面這意味著新發展格局需要制度保障，另一方面制度建設可以將發展過程中的優秀做法和先進經驗加以固化。與此同時，制度建設能夠打破既有利益格局并為市場主體提供強力激勵，將有利于疏通新發展格局面臨的堵點、痛點和難點，并使這些“中梗阻”迎刃而解。

其次，要加大各級政府的改革創新，并推動其在全國復制推廣。構建新發展格局意味著要打破既有的發展格局及其游戲規則，建立新的發展理念和游戲規則。這就要求各級政府部門銳意進取和勇于創新，真正用改革創新來為新發展格局創造合適的環境條件。過去中國經濟增長是市場與資源“兩頭在外”，國際“公轉”帶動國內“自轉”，“體外”循環拉動“體內”循環。但是，新發展格局意味著要通過國內“自轉”引領國際“公轉”，使中國經濟的“體內”循環帶動全球經濟的“體外”循環。發展格局的深刻轉型，意味著舊有的政府政策和措施都要進行較大幅度的調整和優化，也迫切需要加快推進政府改革創新。

再次，黨政領導干部要更新理念和增強本領，適應新發展格局的各方面要求。新發展格局需要黨政領導干部樹立新發展理念，并增強服務新發展格局的各種能力。如果各級黨政領導干部沒有敢于擔當的勇氣和改革創新的能力，就無法為市場主體爭取最佳的營商環境，也無法打破既有發展格局的窠臼和桎梏。新發展格局意味著不破不立和破舊立新，而創新同守成相比也有更大的挑戰。在疫情防控常態化和新發展格局建立的雙重任務之下，各級黨政領導干部都要進一步強化執政能力和領導本領，用新發展理念武裝頭腦，用新發展格局衡量工作，加快實現國內國際雙循環的動態互動。

最后，激發全社會的發展熱潮，加快全能政府轉向有所為有所不為的智慧政府。新發展格局的建立健全，同政府部門關系密切，但是更加同市場主體的參與息息相關。新發展格局不是政府部門的一廂情愿，而是要真正按照市場主體的行為意愿，讓市場機制發揮決定性作用。為此要進一步理順政府與市場之間的關系，構建親清新型政商關系，使企業家精神成為引領經濟增長和社會發展的關鍵驅動力。政府部門應廣開言路，傾聽市場主體的聲音，出臺和執行符合市場主體需求的政策措施，更好地為市場主體服務。

編輯/馬曉雨