河湖岸線保護與利用管理問題研究與探討

一、河湖岸線管理形勢及任務

岸線既具有行洪、調節水流、維持河流生態平衡的自然屬性，還具有開發利用價值和為經濟社會發展提供服務的資源屬性。岸線控制線是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周邊為加強岸線資源的保護和合理開發而劃定的管理控制線，岸線控制線分為臨水控制線和外緣控制線。

隨著經濟社會的不斷發展和城市化進程的加快，江河、湖泊開發活動和臨水建筑物日益增多，對河流（湖泊）的岸線利用要求越來越高，基礎設施建設項目對岸線資源的利用和管理提出更高的要求。在長江中下游、淮河中下游、珠江三角洲等經濟發達地區，岸線開發利用程度普遍較高，港口碼頭、橋梁、取排水口、臨河城市景觀工程等開發利用項目密集。珠江三角洲地區20世紀80年代初期有主要橋梁60多座，至2020年已發展到200多座?；春痈闪鳎ɑ礊I～老子山）470km河段，80年代僅有6座大橋，至2020年已建大橋32座，攔河閘2座，港口碼頭111座，取排水口85個，規劃建設6座大橋，港口需求旺盛。七大流域重點河段岸線利用長度由2430km 增加到3188km，新增岸線758km，增幅達到31.2%。

涉河建筑物的大量增加和部分岸線的無序開發，再加上部分河段的人為設障等現象，顯著影響河道行洪，降低河道泄洪能力，對防洪工程安全有不利影響。一些橋梁多建在河道的狹窄處，河道行洪斷面不斷束窄，壅水影響、累計效應明顯，蓄泄關系變化突出；城市建設和水景觀需對灘地進行綜合整治，岸線及灘地開發對河勢變化、水資源、水生態環境有較大影響。因此，制定有效的管控措施，規范岸線開發利用管理，是近期河湖管理的重要任務。

二、淮河流域岸線利用管理現狀及問題

1.岸線利用缺乏整體規劃和有效管控

岸線利用缺乏統一有效的管理，不同部門各自為政，亂占濫用問題突出，產生了爭搶岸線等矛盾。一些岸線開發利用未能統籌處理好上下游、左右岸等方面的關系，一些岸段的取水口、排水口、港口碼頭犬牙交錯，相互影響。有的項目擠占規劃保留區或防洪工程用地，改變河勢，影響防洪安全。諸多問題的癥結主要在于沒有統一的岸線利用管理規劃。一些臨水城市對河湖岸線利用缺乏統一規劃，隨意圍墾、占用河灘、違規建設碼頭港口，或與水爭地進行建設房地開發等；對岸線利用缺乏功能區劃概念，一些對水功能區有影響的碼頭或建筑物布置在河道的上游，對后續岸線利用項目和建設產生功能性不利影響；部分岸線利用項目從各自需求出發，立足于局部利益，缺乏與國民經濟發展及其他相關行業規劃的協調，常以單一功能進行岸線開發利用，造成岸線資源的配置不夠合理，存在多占少用和重復建設現象，岸線資源總體利用效率不高，不能充分發揮岸線資源的效能，造成岸線資源的浪費。

2.城市河段侵占河道管理范圍現象多，影響河道防洪工程安全

我國大中城市中約有700座城市有防洪要求，其中50座大城市有重要防洪任務。由于多年未遭遇大洪水威脅，一些城市管理者防洪意識淡漠，河道堤防的管理和保護范圍長期得不到劃定，隨意占用河道管理和保護范圍，一些城市房地產項目甚至建到堤腳下，更有甚者，直接在河道灘地內進行開發，不僅影響河道行洪，自身的防洪安全也難以保障。在河道灘地內棄置或存放固體污染物，設置多種堆場，影響河道行洪斷面，污染河水水質。

3.岸線利用管理體制不順，缺乏有效的協調機制

岸線的開發利用和管理涉及水利、國土、交通、航運、海事、市政、環保等多部門，受部門保護和行業利益驅動等影響，各部門都出臺了相應的法律、法規和管理條例，但存在著主次不分、權限不明、范圍不清、權責不一、管理交叉、相互重疊、推諉扯皮等現象。由于流域管理和行政區域管理之間、部門間和行業間缺乏有效的溝通、協調機制，導致政出多頭，各自為政，多頭管理，難以形成合力。一些管理制度、法規缺乏協調，管理范圍重疊、交叉，岸線的防洪、供水、航運、生態環境保護以及開發利用功能缺乏統籌和協調，存在多頭審批和重復審批問題。

4.岸線利用效率低，資源配置不合理

部分資源型城市港口岸線過度開發，不注重治理保護，缺乏有效的控制手段；部分城市河段建設項目過于集中，河道壅水累加效應加大，影響防洪安全和河勢穩定。岸線利用配置不合理，水源地設置缺乏統籌規劃，部分小型工程大量占用岸線資源，深水泊位淺水利用，造成岸線資源浪費；一些先期建設的碼頭因管理等問題無力經營形成阻水障礙，缺乏退出機制；部分省際河道兩岸各自為政，競相開發利用，未能處理好上下游、左右岸之間的關系，形成新的矛盾，岸線資源保護困難。岸線灘地利用多用于經濟開發，較少考慮對水景觀、水環境、水生態、水文化的影響。

5.建設項目的影響及防治措施研究滯后

岸線開發利用有助于經濟發展，同時也壓縮河道行洪斷面，占用河道堤防管理和保護范圍，影響河道行洪和河勢穩定，對水生態環境也有一定影響。受多方面影響，目前就建設項目對河道行洪和河勢穩定的影響，特別是項目的累加效應及影響機理缺乏研究，對項目建設前后河道沖刷、淤積和行洪能力的影響計算方法需研究驗證，對可能采取的補救、補償措施效果，需進一步觀察評價。有關管理法規相對滯后，對建設項目需采取的補救、補償措施無權威的法規和技術依據。

三、淮河流域岸線保護與利用管理規劃編制重要作用及意義

2007年3月，水利部《關于開展河道（湖泊）》岸線利用管理規劃工作的通知》（水利部水建管〔2007〕67號），在全國范圍內啟動了河道（湖泊）岸線利用管理專項規劃，淮委于2012年組織編制完成并上報水利部，因規劃水平年臨近未實施。2013年，國務院批復了《淮河流域綜合規劃》，淮河流域河道（湖泊）岸線利用管理專項規劃作為流域綜合規劃的一部分。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，2019年2月，水利部下達《水利部關于淮河流域重要河道岸線保護與利用管理規劃項目任務書的批復》，《淮河流域重要河道岸線保護與利用管理規劃》（以下簡稱《規劃》）編制再次啟動?！兑巹潯废到y劃定了岸線控制線，即臨水控制線和外緣控制線，岸線功能實行分區管理，即岸線保護區、岸線保留區、岸線控制利用區和岸線開發利用區四類，從而成為淮河流域岸線保護利用和涉河事務規范管理的重要技術依據，對規范岸線利用和涉河建設項目管理，對保護防洪工程安全，統籌水資源、水環境、水生態保護有重要意義，將對淮河流域水利規范化管理產生積極影響。

四、河湖岸線保護管理建議及對策

1.理順河湖岸線管理體制與機制

河湖岸線是不可再生資源，岸線開發利用直接影響河道行洪、河勢穩定和河道安全。河湖岸線的開發利用與保護，應由水利主管部門按流域統一管理與行政區域管理相結合的原則統一規劃和管理，交通、航運主管部門可負責岸線水面的日常巡查，航運主管部門整治航道和水利主管部門整治河道應相互征求對方意見，不得影響河道行洪、河勢穩定和河道管理。交通、航運以及其他部門凡占用河道岸線開發利用項目，其工程建設方案應編制防洪評價報告，按水行政許可程序將工程建設方案報經有管轄權的流域機構或水行政主管部門審查同意。

2.開發與保護并重，嚴格分區管理

地方人民政府應組織水行政主管部門組織編制本轄區內河道、湖泊保護規劃并監督實施，勘定范圍。開展河道、湖泊巡查，工程占用河道、湖泊水域及行洪斷面的應采取工程措施予以補償，保障防洪工程安全。依法加強河湖管理，嚴禁圍墾河湖和人為設障，違法圈圍應限期逐步清退。在河湖管理范圍內建設各類橋梁、碼頭等建筑物，應對項目累加效應進行分析，制定補救補償措施，盡可能消除不利影響。開展水生態保護與修復試點工作，促進水生態系統良性循環，保證河湖水質不惡化。

3.優化資源配置，合理利用岸線資源

城市總體規劃中應注意涉河建設項目功能分區，與岸線利用管理規劃功能區相一致，同時避免建設項目超過臨水控制線和功能分區相矛盾；岸線利用應注意規模開發，避免岸線“深水淺用、長線短用”，綜合配置城市多種資源，避免資源空置，經濟開發與防洪安全并重。

4.加強涉河建設項目管理基礎研究，完善法規規章制度

目前涉河建設項目防洪評價只是針對單個項目，沒有對整個區域河段的建設項目所造成的累積不利影響進行總體評價，有關部門應積極組織對岸線開發利用程度高的河段進行總體評價和研究。對涉河建設項目較集中的河段、重要險工及河勢不穩定區域設置必要的觀測設施，對工程實施前后河道行洪能力及河勢變化進行研究性觀測，對防洪影響處理工程補救措施進行驗證分析，對計算分析方法進行驗證分析，盡快制定涉河建設項目技術審查標準。

對岸線有償使用制度進行系統研究，研究通過經濟手段調節岸線資源的可行性。建立淮河流域岸線利用建設項目管理數據庫，對各類岸線利用項目的工程特性及影響進行跟蹤統計分析■